近年來，由于存在監管空白，電子煙產業無序發展，一些產品存在煙堿（尼古丁）含量不清、添加成分不明、煙油泄漏等問題，對消費者身體健康造成潛在威脅。部分經營者用“健康無害”“幫助戒煙”等違背客觀事實或尚無證據證明的宣傳誤導消費者，誘導未成年人吸食，侵害未成年人身心健康。

對此，社會各界反映強烈，不斷呼吁將電子煙納入法律框架管理。近期，相關文件及征求意見稿陸續公布——

1

11月26日

修改后的《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》正式公布施行，該條例新增一條，“電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關規定執行”，將電子煙等新型煙草制品納入監管。

2

11月30日

國家煙草專賣局就《電子煙》國家標準（征求意見稿）（以下簡稱《國標征求意見稿》）公開征求意見。意見反饋截止日為2022年1月29日。

3

12月2日

國家煙草專賣局發布的《電子煙管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《管理辦法》），不僅明確了電子煙的定義和監管對象，還規定從事電子煙生產、批發和零售業務的市場主體須相應取得煙草專賣行政主管部門核發的許可證，建立全國統一的電子煙交易管理平臺。同時，明令禁止向未成年人銷售電子煙。

電子煙應當如何規范？《管理辦法》有哪些亮點？讓我們來聽聽專家的意見吧。

專家

西南政法大學公法研究中心執行主任、研究員

楊尚東

北京師范大學社會發展與公共政策學院副教授

徐曉新

北京市控煙協會會長

張建樞

廣東財經大學法學院教授?

陳建清

1

//??明確電子煙的定義和監管范圍

相關法條

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《管理辦法》第二條：“本辦法所稱電子煙，是指產生含煙堿（尼古丁）的氣溶膠供人抽吸的電子傳送產品。電子煙包括煙彈、煙具以及煙彈與煙具組合銷售的產品等，不包括已納入卷煙管理的加熱卷煙?！?/p>

《國標征求意見稿》3.1條：“電子煙是一種煙堿電子傳送系統，用于產生含煙堿的氣溶膠供人抽吸（注：不包括卷煙）?！?/p>

楊尚東

《管理辦法》引用《國標征求意見稿》的“電子煙”定義，將煙彈、煙具以及煙彈與煙具組合銷售的產品都納入電子煙的范圍，并將加熱卷煙排除在電子煙的范圍之外，解決了電子煙煙具及加熱卷煙是否應作為電子煙監管的爭議。

徐曉新

《管理辦法》《國標征求意見稿》關于“電子煙”定義的內涵一致，均強調電子煙能夠產生可供抽吸的煙堿，以及煙堿傳送載體形態是氣溶膠。這體現了電子煙等新型煙草制品參照卷煙管理是因為其與傳統卷煙在核心成分、產品功能、消費方式等方面具有同質性，體現了“電子煙作為卷煙等傳統煙草制品的補充”這一產品定性。

按照《管理辦法》中“電子煙”的定義，區分煙彈是否屬于電子煙的標準為是否含煙堿，但目前市場上霧化含煙堿的煙彈與不含煙堿的煙彈的裝置在技術和形態上是相同的，實際管理中可能面臨難以區分的問題。

建議進一步明確霧化含煙堿煙彈的裝置特征，如規定含煙堿煙彈與相應霧化裝置之間要有統一的接口標準，而不含煙堿的煙彈和霧化裝置則不可采用這一接口標準，從而區分兩者，提高《管理辦法》的可操作性。

值得注意的是，2019年6月26日第二次修正通過的《深圳經濟特區控制吸煙條例》（以下簡稱《條例》），首次將電子煙納入控煙范圍，并在附則中將“電子煙”界定為“汽化并向使用者的肺部輸送由尼古丁（或者無尼古丁）、丙二醇和其他化學物質組成的混合物的一種裝置”。

與《管理辦法》《國標征求意見稿》不同，《條例》將不含尼古丁的裝置也納入電子煙范圍。這比《管理辦法》《國標征求意見稿》中“電子煙”定義的產品范圍更寬泛。《管理辦法》《國標征求意見稿》強調的是電子煙與卷煙在核心成分、產品功能和消費方式三個方面的同質性，而《條例》只強調消費方式的類似性。

張建樞

《管理辦法》《國標征求意見稿》將不含煙堿即非尼古丁傳送系統排除在電子煙范圍之外，不恰當。電子煙的定義應包含不含煙堿（尼古丁）的電子傳送產品。不含煙堿的電子煙因帶有調味添加劑，其抽吸方法近似模仿卷煙和其他電子煙，可能會吸引未成年人進一步抽吸含尼古丁的電子煙或傳統卷煙。

市場上許多聲稱不含尼古丁的電子傳送產品，經檢測有的含有尼古丁，含尼古丁和不含尼古丁的電子傳送系統難以區別，且不含尼古丁的產品也含有有害物質，長期吸入可能會影響身體健康。

2

//??擬禁止向未成年人出售電子煙

相關法條

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新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》第五十九條明確禁止向未成年人銷售煙、酒等，禁止在學校、幼兒園周邊設置售煙網點。該法還規定了相應懲處措施。

《管理辦法》第二十四條明確規定：“禁止向未成年人出售電子煙產品。”第二十八條規定，禁止銷售添加大麻等容易誘導未成年人吸食的調味電子煙和可自行添加煙液的電子煙。

徐曉新

盡管電子煙相對于傳統卷煙的危害大小尚無定論，但抽吸電子煙有害已成為共識。上述規定與未成年人保護法規定一致，有利于保護未成年人免遭電子煙侵害，也有助于減少電子煙添加有害成分和“不明成分”帶來的風險。

楊尚東

上述禁止性規定可以使青少年遠離電子煙，有利于減少青少年購買電子煙的渠道，從源頭嚴格控制向未成年人銷售電子煙。

除上述規定外，還應鼓勵個人和有關組織向監管部門舉報上述違反規定的行為，踐行“政府主導、多部門協作、全社會參與”的工作模式，動員政府、社會、學校和家庭各個方面為青少年營造遠離煙草的綜合性環境。

張建樞

《管理辦法》關于“學校、幼兒園周邊不得設置電子煙產品銷售網點”的規定中，“周邊”一詞較為含糊，建議修改為“在學校、幼兒園及其他未成年人聚集場所周邊200米內不得設置電子煙產品銷售網點”。

陳建清

《管理辦法》第二十四條規定“對難以判明是否是未成年人的，應當要求其出示身份證件”。此規定操作性不強，“在年齡難以判明是否為未成年人的情況下，判斷主體是銷售商，而銷售商為了規避責任很容易直接將其認定為成年人。”

3

//??明確許可證制度 擬全流程監管

相關法條

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《管理辦法》將電子煙的生產、批發及銷售等環節納入監管，第九條、第十八條、第十九條規定，從事電子煙生產、批發和零售業務的市場主體須相應取得煙草專賣行政主管部門核發的許可證。

根據《煙草專賣許可證管理辦法》的規定，煙草專賣許可證包括煙草專賣生產企業許可證、煙草專賣批發企業許可證、煙草專賣零售許可證三類。

徐曉新

《管理辦法》要求電子煙的生產、批發、銷售需取得相應的煙草專賣許可證，將實現電子煙全價值鏈監管。

目前《管理辦法》并未規定相應煙草專賣許可證的申領細則，建議對相應許可證的申請條件和審批時限等內容進行具體規定。

電子煙銷售模式與傳統卷煙不同，傳統卷煙基本上是煙草生產企業以調撥價銷售給煙草商業企業（煙草局、煙草公司），上述企業再以批發價銷售給持證煙草零售戶。建立全國統一的電子煙交易管理平臺后，以民營企業為主的電子煙生產企業的交易對象若僅限于煙草商業企業，如何公平定價將是一個挑戰。

楊尚東

《管理辦法》在電子煙批發、銷售環節設置許可意味著電子煙代理將迎來大轉變?！按饲半娮訜煵扇〉姆咒N模式中，成為代理商的條件相對容易。電子煙全面納入監管后，分銷模式將被打破，若沒有相應許可證，代理商將失去代理資格。由于零售門店也需要煙草專賣零售許可證，所以短時間內可能使電子煙銷售門店數量下降，傳統卷煙零售店銷售的電子煙可能會增多?！?/p>

值得注意的是，與傳統煙草不同，根據《管理辦法》第十八條的規定，從事電子煙批發業務許可的途徑是取得煙草專賣批發企業許可證的企業變更許可范圍，也是上述三類許可證中唯一僅能通過變更許可范圍才能從事相關業務的許可證。

實踐中取得煙草專賣批發企業許可證的企業多為各地煙草專賣公司，民營企業涉足難度較大。建議明確各類電子煙企業可否在不停止經營的情況下辦理許可證，若未能辦妥許可證能否進行強制注銷的問題。

另外，《管理辦法》第二十條規定，建立全國統一的電子煙交易管理平臺。對電子煙、電子煙用煙堿等進行交易管理。

統一的全國性交易平臺是實現電子煙專賣的基礎設施，明確了電子煙生產、批發、零售等環節只能逐級、單向流動，不能越級銷售電子煙產品?，F有電子煙生產、批發、零售體系將得到重塑。