近年來，由于存在監(jiān)管空白，電子煙產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展，一些產(chǎn)品存在煙堿（尼古丁）含量不清、添加成分不明、煙油泄漏等問題，對消費者身體健康造成潛在威脅。部分經(jīng)營者用“健康無害”“幫助戒煙”等違背客觀事實或尚無證據(jù)證明的宣傳誤導(dǎo)消費者，誘導(dǎo)未成年人吸食，侵害未成年人身心健康。

對此，社會各界反映強烈，不斷呼吁將電子煙納入法律框架管理。近期，相關(guān)文件及征求意見稿陸續(xù)公布——

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11月26日

修改后的《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》正式公布施行，該條例新增一條，“電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，將電子煙等新型煙草制品納入監(jiān)管。

2

11月30日

國家煙草專賣局就《電子煙》國家標準（征求意見稿）（以下簡稱《國標征求意見稿》）公開征求意見。意見反饋截止日為2022年1月29日。

3

12月2日

國家煙草專賣局發(fā)布的《電子煙管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《管理辦法》），不僅明確了電子煙的定義和監(jiān)管對象，還規(guī)定從事電子煙生產(chǎn)、批發(fā)和零售業(yè)務(wù)的市場主體須相應(yīng)取得煙草專賣行政主管部門核發(fā)的許可證，建立全國統(tǒng)一的電子煙交易管理平臺。同時，明令禁止向未成年人銷售電子煙。

電子煙應(yīng)當如何規(guī)范？《管理辦法》有哪些亮點？讓我們來聽聽專家的意見吧。

專家

西南政法大學公法研究中心執(zhí)行主任、研究員

楊尚東

北京師范大學社會發(fā)展與公共政策學院副教授

徐曉新

北京市控煙協(xié)會會長

張建樞

廣東財經(jīng)大學法學院教授?

陳建清

1

//??明確電子煙的定義和監(jiān)管范圍

相關(guān)法條

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《管理辦法》第二條：“本辦法所稱電子煙，是指產(chǎn)生含煙堿（尼古丁）的氣溶膠供人抽吸的電子傳送產(chǎn)品。電子煙包括煙彈、煙具以及煙彈與煙具組合銷售的產(chǎn)品等，不包括已納入卷煙管理的加熱卷煙。”

《國標征求意見稿》3.1條：“電子煙是一種煙堿電子傳送系統(tǒng)，用于產(chǎn)生含煙堿的氣溶膠供人抽吸（注：不包括卷煙）。”

楊尚東

《管理辦法》引用《國標征求意見稿》的“電子煙”定義，將煙彈、煙具以及煙彈與煙具組合銷售的產(chǎn)品都納入電子煙的范圍，并將加熱卷煙排除在電子煙的范圍之外，解決了電子煙煙具及加熱卷煙是否應(yīng)作為電子煙監(jiān)管的爭議。

徐曉新

《管理辦法》《國標征求意見稿》關(guān)于“電子煙”定義的內(nèi)涵一致，均強調(diào)電子煙能夠產(chǎn)生可供抽吸的煙堿，以及煙堿傳送載體形態(tài)是氣溶膠。這體現(xiàn)了電子煙等新型煙草制品參照卷煙管理是因為其與傳統(tǒng)卷煙在核心成分、產(chǎn)品功能、消費方式等方面具有同質(zhì)性，體現(xiàn)了“電子煙作為卷煙等傳統(tǒng)煙草制品的補充”這一產(chǎn)品定性。

按照《管理辦法》中“電子煙”的定義，區(qū)分煙彈是否屬于電子煙的標準為是否含煙堿，但目前市場上霧化含煙堿的煙彈與不含煙堿的煙彈的裝置在技術(shù)和形態(tài)上是相同的，實際管理中可能面臨難以區(qū)分的問題。

建議進一步明確霧化含煙堿煙彈的裝置特征，如規(guī)定含煙堿煙彈與相應(yīng)霧化裝置之間要有統(tǒng)一的接口標準，而不含煙堿的煙彈和霧化裝置則不可采用這一接口標準，從而區(qū)分兩者，提高《管理辦法》的可操作性。

值得注意的是，2019年6月26日第二次修正通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)控制吸煙條例》（以下簡稱《條例》），首次將電子煙納入控煙范圍，并在附則中將“電子煙”界定為“汽化并向使用者的肺部輸送由尼古丁（或者無尼古丁）、丙二醇和其他化學物質(zhì)組成的混合物的一種裝置”。

與《管理辦法》《國標征求意見稿》不同，《條例》將不含尼古丁的裝置也納入電子煙范圍。這比《管理辦法》《國標征求意見稿》中“電子煙”定義的產(chǎn)品范圍更寬泛。《管理辦法》《國標征求意見稿》強調(diào)的是電子煙與卷煙在核心成分、產(chǎn)品功能和消費方式三個方面的同質(zhì)性，而《條例》只強調(diào)消費方式的類似性。

張建樞

《管理辦法》《國標征求意見稿》將不含煙堿即非尼古丁傳送系統(tǒng)排除在電子煙范圍之外，不恰當。電子煙的定義應(yīng)包含不含煙堿（尼古丁）的電子傳送產(chǎn)品。不含煙堿的電子煙因帶有調(diào)味添加劑，其抽吸方法近似模仿卷煙和其他電子煙，可能會吸引未成年人進一步抽吸含尼古丁的電子煙或傳統(tǒng)卷煙。

市場上許多聲稱不含尼古丁的電子傳送產(chǎn)品，經(jīng)檢測有的含有尼古丁，含尼古丁和不含尼古丁的電子傳送系統(tǒng)難以區(qū)別，且不含尼古丁的產(chǎn)品也含有有害物質(zhì)，長期吸入可能會影響身體健康。

2

//??擬禁止向未成年人出售電子煙

相關(guān)法條

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新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》第五十九條明確禁止向未成年人銷售煙、酒等，禁止在學校、幼兒園周邊設(shè)置售煙網(wǎng)點。該法還規(guī)定了相應(yīng)懲處措施。

《管理辦法》第二十四條明確規(guī)定：“禁止向未成年人出售電子煙產(chǎn)品。”第二十八條規(guī)定，禁止銷售添加大麻等容易誘導(dǎo)未成年人吸食的調(diào)味電子煙和可自行添加煙液的電子煙。

徐曉新

盡管電子煙相對于傳統(tǒng)卷煙的危害大小尚無定論，但抽吸電子煙有害已成為共識。上述規(guī)定與未成年人保護法規(guī)定一致，有利于保護未成年人免遭電子煙侵害，也有助于減少電子煙添加有害成分和“不明成分”帶來的風險。

楊尚東

上述禁止性規(guī)定可以使青少年遠離電子煙，有利于減少青少年購買電子煙的渠道，從源頭嚴格控制向未成年人銷售電子煙。

除上述規(guī)定外，還應(yīng)鼓勵個人和有關(guān)組織向監(jiān)管部門舉報上述違反規(guī)定的行為，踐行“政府主導(dǎo)、多部門協(xié)作、全社會參與”的工作模式，動員政府、社會、學校和家庭各個方面為青少年營造遠離煙草的綜合性環(huán)境。

張建樞

《管理辦法》關(guān)于“學校、幼兒園周邊不得設(shè)置電子煙產(chǎn)品銷售網(wǎng)點”的規(guī)定中，“周邊”一詞較為含糊，建議修改為“在學校、幼兒園及其他未成年人聚集場所周邊200米內(nèi)不得設(shè)置電子煙產(chǎn)品銷售網(wǎng)點”。

陳建清

《管理辦法》第二十四條規(guī)定“對難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當要求其出示身份證件”。此規(guī)定操作性不強，“在年齡難以判明是否為未成年人的情況下，判斷主體是銷售商，而銷售商為了規(guī)避責任很容易直接將其認定為成年人。”

3

//??明確許可證制度 擬全流程監(jiān)管

相關(guān)法條

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《管理辦法》將電子煙的生產(chǎn)、批發(fā)及銷售等環(huán)節(jié)納入監(jiān)管，第九條、第十八條、第十九條規(guī)定，從事電子煙生產(chǎn)、批發(fā)和零售業(yè)務(wù)的市場主體須相應(yīng)取得煙草專賣行政主管部門核發(fā)的許可證。

根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》的規(guī)定，煙草專賣許可證包括煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證、煙草專賣零售許可證三類。

徐曉新

《管理辦法》要求電子煙的生產(chǎn)、批發(fā)、銷售需取得相應(yīng)的煙草專賣許可證，將實現(xiàn)電子煙全價值鏈監(jiān)管。

目前《管理辦法》并未規(guī)定相應(yīng)煙草專賣許可證的申領(lǐng)細則，建議對相應(yīng)許可證的申請條件和審批時限等內(nèi)容進行具體規(guī)定。

電子煙銷售模式與傳統(tǒng)卷煙不同，傳統(tǒng)卷煙基本上是煙草生產(chǎn)企業(yè)以調(diào)撥價銷售給煙草商業(yè)企業(yè)（煙草局、煙草公司），上述企業(yè)再以批發(fā)價銷售給持證煙草零售戶。建立全國統(tǒng)一的電子煙交易管理平臺后，以民營企業(yè)為主的電子煙生產(chǎn)企業(yè)的交易對象若僅限于煙草商業(yè)企業(yè)，如何公平定價將是一個挑戰(zhàn)。

楊尚東

《管理辦法》在電子煙批發(fā)、銷售環(huán)節(jié)設(shè)置許可意味著電子煙代理將迎來大轉(zhuǎn)變。“此前電子煙采取的分銷模式中，成為代理商的條件相對容易。電子煙全面納入監(jiān)管后，分銷模式將被打破，若沒有相應(yīng)許可證，代理商將失去代理資格。由于零售門店也需要煙草專賣零售許可證，所以短時間內(nèi)可能使電子煙銷售門店數(shù)量下降，傳統(tǒng)卷煙零售店銷售的電子煙可能會增多。”

值得注意的是，與傳統(tǒng)煙草不同，根據(jù)《管理辦法》第十八條的規(guī)定，從事電子煙批發(fā)業(yè)務(wù)許可的途徑是取得煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證的企業(yè)變更許可范圍，也是上述三類許可證中唯一僅能通過變更許可范圍才能從事相關(guān)業(yè)務(wù)的許可證。

實踐中取得煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證的企業(yè)多為各地煙草專賣公司，民營企業(yè)涉足難度較大。建議明確各類電子煙企業(yè)可否在不停止經(jīng)營的情況下辦理許可證，若未能辦妥許可證能否進行強制注銷的問題。

另外，《管理辦法》第二十條規(guī)定，建立全國統(tǒng)一的電子煙交易管理平臺。對電子煙、電子煙用煙堿等進行交易管理。

統(tǒng)一的全國性交易平臺是實現(xiàn)電子煙專賣的基礎(chǔ)設(shè)施，明確了電子煙生產(chǎn)、批發(fā)、零售等環(huán)節(jié)只能逐級、單向流動，不能越級銷售電子煙產(chǎn)品。現(xiàn)有電子煙生產(chǎn)、批發(fā)、零售體系將得到重塑。