摘? 要：隨著新型監管法律的逐步完善，措施的逐步建立，電子煙結束了無序發展進入到強監管的時代。根據國務院對《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》修改，電子煙歸為煙草制品納入煙草專賣的監管體系內，利用現有的較為完整的卷煙監管體系，快速建立起完備的電子煙監管體系，但電子煙與傳統卷煙是有所區別的，因此需要根據電子煙市場的現有特性建立適合電子煙的監管體系。

關鍵詞：新型煙草；監管；治理；閉環管理

1.新型煙草監管的發展

1.1.無序發展階段

電子煙最初進入人們視線是打著戒煙和不含尼古丁，比起卷煙更為健康的旗號，2018年至今，電子煙在我國迅速發展。在電子煙產業迅猛發展的同時也伴隨著諸多問題的產生，電子煙市場長期缺乏統一的強制性的質量標準導致各類產品良莠不齊，甚至有些產品存在著嚴重的安全隱患，危及消費者的身體健康。電子煙外觀時尚，作為新型的產品深受年輕人的追捧，產商為了吸引年輕的消費群體，迎合年輕人的喜好開發出各種口味的煙彈，水果口味，花香口味的煙彈深受年輕人的追捧，而傳統的煙草口味反而很少有人購買。正因為電子煙的消費者大多數是年輕群體，這便導致青少年接觸并吸食電子煙的可能性增加，但電子煙又并非像宣傳中所宣稱的那樣無害，這樣的情況嚴重影響了未成年人的身心健康。在國務院修改《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》之前電子煙一直處在監管的灰色地帶，電子煙的野蠻生長導致出現劣幣驅逐良幣，不公平競爭，虛假宣傳等現象，因此對電子煙進行監管是順應電子煙市場健康發展的需求也是民眾的訴求。

1.2.政策制定的時間節點

在綜合考量了種種因素，結合我國的實際情況國務院于2021年11月10日公布了《國務院關于修改<中華人民共和國煙草專賣法實施條例>的決定》將電子煙納入煙草制品的監管框架，從此電子煙告別了無序混亂的發展模式。2022年3月11日《電子煙管理辦法》正式公布，并將于2022年5月1日正式生效實施。與電子煙監管配套的強制性國家標準也于2022年4月8日正式公布，并將于2022年10月1日正式實施，電子煙正式進入到了強監管時代。為完善電子煙監管的措施并建立起與電子煙監管配套的硬件設施，2022年6月15日全國電子煙統一交易平臺將上線，各個廠商和零售戶將在平臺上完成交易。全國統一電子煙產品追溯平臺將在過渡期結束之前上線也就是2022年9月30日之前上線，建立統一的電子煙產品追溯平臺可以方便消費者進行監督。《關于對電子煙相關生產企業核發煙草專賣生產企業許可證工作的指導意見》、《關于電子煙批發企業布局的指導意見》、《關于電子煙零售點布局和許可證管理工作的指導意見》、《電子煙產品追溯管理細則》等相關文件于2022年4月15日正式公開，并自公布之日起實施，這些文件對電子煙的監管進行了更加細化的規定。而后自2022年5月5日起，在過渡期內開放申請煙草專賣零售許可證，但此次的申請僅限于2021年11月10日《決定》發布前已經在市場監管部門登記注冊，且如實完成電子煙生產經營主體信息申報的市場主體。過渡期結束后，也就是9月30日后對電子煙的監管將正式進入常態化監管。

2.電子煙市場監管的難點

2.1.違法違規行為的隱蔽性較強

一開始電子煙的銷售主要在互聯網上進行，這便導致了未成年人可以輕易買到電子煙。因為對電子煙的質量監管不力，出現違法添加能使人上癮的物質例如大麻的現象嚴重危害未成年人身心健康。在2019年11月1日《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》發布后，絕大部分電子煙的線上門店關閉，電商平臺也關閉了電子煙店鋪。電子煙的線下專賣店遍地開花但是這并不代表電子煙就完全轉為線下銷售，而是用更加隱蔽的方式進行線上的銷售，例如在電商平臺上更改搜索的關鍵詞仍能夠找到電子煙的線上店鋪，微信平臺也是電子煙泛濫的地區。未成年人仍然可以通過網絡購買到電子煙，并且網絡上銷售的電子煙大都沒有質量保障甚至有些產品是店主自己制造的，產品質量難以保證。這些線上銷售行為大都具有隱蔽性，線上交易難以察覺且涉及范圍較廣監管起來有一定的難度。

電子煙作為新型煙草制品，年輕人的接受程度較高，消費群體低齡化，其時尚的外觀對未成年人具有很強的吸引力。雖然隨著《中華人民共和國未成年保護法》的修訂，社會對未成年人的保護意識提高但仍有些商家為一時利益出售電子煙給未成年或者為未成年購買電子煙提供便利和渠道。這些出售電子煙給未成年人的行為十分隱蔽，未成年人和商家自成一個團體，用暗語進行身份的識別，外人很難進入到這個團體中。這也造成了對于向未成年人出售電子煙的行為難以被察覺，證據例如聊天記錄、收付款記錄等很容易就能被商家銷毀，不易被固定。監管并處罰此行為的難度較大。

2.2.電子煙產業有其自身特點

電子煙被定義為煙草制品納入煙草專賣的監管，利用本就已經形成的卷煙監管的體系框架較快地搭建起電子煙的監管體系。電子煙雖然和卷煙有著相似的地方但是作為一個新型的事物它終究是有其自身的特點，不能一律照搬卷煙的監管措施。目前已經形成的電子煙產業可以簡單分為制造產業、中間環節就是品牌運營和批發流通以及零售環節。電子煙產業會形成這樣的局面是因為在監管落地之前他一直處于一個無人監管的灰色地帶，不確定性極高的同時競爭也十分激烈，大品牌的投入不是誰都可以做到的，所以就形成了品牌負責公關而廠商進行生產的局面。現在《電子煙管理辦法》第二十條第三款已經明確規定以后電子煙零售店將不能進行品牌的專營，也就是說電子煙的品牌運營將成為過去。針對這一變化，對電子煙零售店是否進行排他性經營便是一個新的監管工作。排他性經營的標準如何制定，電子煙到底沒有徹底的進行計劃管理，市場競爭，商家的逐利性質難免會形成一家獨大的局面，該如何從市場調節和政府調節中取得平衡十分重要。

根據《電子煙管理辦法》第二十六條的規定：禁止銷售除煙草口味外的調味電子煙和可自行添加霧化物的電子煙。中國境內將禁售除煙草口味以外的調味電子煙。目前在市場上大受歡迎的甜味煙彈將不能繼續在中國境內銷售，但各種口味的電子煙仍能進行出口。就現在調味電子煙受歡迎的程度，很可能出現將本應出口的電子煙通過走私等手段又重新出現在中國境內的黑市上，或許還會因為需求旺盛導致黑市上各種口味的電子煙價格較高更加有利可圖。在《電子煙管理辦法》剛剛發布之時，消費者知道甜味電子煙將斷貨的情況下都出現了囤貨現象，多個電子煙零售店甜味煙彈趁機漲價。為避免之后此類現象重新出現，必須要采取相應的措施杜絕出口回流的現象。云南作為邊境線較長且較為曲折的省份，邊境處大部分是河流和森林防止非法入境的壓力極大，所以杜絕出口回流的現象不僅僅要在邊境上下功夫，境內的市場監管也需要高度重視。

傳統的煙草行業在每一個省份都有其中煙工業公司而與傳統的煙草行業不同，電子煙企業主要集中于深圳等幾個城市，那么這些地區對電子煙生產企業的監管任務就十分艱巨，需要更多的人員組成專業性的隊伍。團隊的建設和人才的培養不是一蹴而就的事情，結合實際總結經驗提升專業能力是一個需要長期堅持的工作。

電子煙作為新型產品，具有傳統卷煙行業所不具備的特點，要想較好地對電子煙進行有效監管還需根據它的特點對原有的措施進行調整。

3.建構對電子煙的市場監管體系

3.1.生產原材料的管控??

根據目前的法律法規的規定，不含煙堿的電子煙不能上市。提取煙堿要用到的煙葉、復烤煙葉、煙絲等煙草專賣品按照《電子煙管理辦法》第十二條的規定必須從有煙葉、煙葉、復烤煙葉、煙絲等經營權的煙草企業購進，不得非法購進煙葉、復烤煙葉、煙絲等煙草專賣品和煙草廢棄物。這樣的規定就將電子煙生產企業的上游接入到了煙草行業中，對于煙葉、復烤煙葉、煙絲等煙草專賣品的購銷計劃由國務院煙草專賣行政主管部門下達。掌握了電子煙生產所需的源頭就能更好地對電子煙市場進行政府調節，而不是僅僅依靠市場競爭進行調節。

3.2.建立電子煙追溯平臺

根據《電子煙產品追溯管理細則》電子煙將在生產、流通（含銷售、貯存、運輸等）和服務等過程實施產品信息追溯管理。追溯平臺以二維碼為手段。與卷煙不同電子煙的打碼不是進行16位的打碼，而是進行二維碼的打碼，電子煙產品按照“一物一碼”的原則要求在外包裝上標注二維碼。比起16位的打碼，二維碼打碼有其自身的優勢。16位的打碼雖然可以進行肉眼的識別但是同樣也非常容易被偽造，防偽性較差。機器無法直接對16位碼進行識別，在辦理涉煙案件的過程中需要進行的卷煙條碼的錄入是一個費力且容易出錯的事情，而二維碼可以直接被機器識別，方便日后涉電子煙案件中電子煙的錄入。電子煙監管采用二維碼進行打碼，雖然肉眼無法第一時間對二維碼進行識別但現在智能手機已經達到了很高的普及率，幾乎已經是人手一臺智能手機的情況下，進行二維碼的識別也是一件輕松容易的事情。二維碼中可以包含更多的信息，生產的產商，生產的時間和制作材料等信息都可以蘊含在二維碼中，便于專賣工作人員進行監管的同時也便于消費者進行查詢和監督。二維碼具有很好的防偽性，制假者要完全偽造出二維碼的成本很高，即使偽造出了二維碼的外形但圖形中所蘊含的信息也很難進行偽造。所以即使是普通消費者也能很容易鑒別真假，有利于對電子煙的監管。

3.3.利用大數據協助市場監管

電子煙在野蠻生長競爭激烈的市場環境中，各位商家為了搶占市場除了在口味上的多樣性吸引消費者外，自身技術的創新也是令他們立于市場的武器，例如基于大數據和GPS的電子圍欄技術，基于人臉識別的方未成年接觸系統等。相比較起來傳統卷煙在創新上就有所不足，這次將電子煙納入監管可以是一個機會，一個吸收電子煙所長，帶動卷煙供應鏈上的技術創新，技術水平的提升讓傳統卷煙產業能借此進入到大數據的時代。

當今社會越來越清晰地意識到數據就是財富，通過數據的分析可以對零售店進行更好的監管。電子煙品牌會利用會員制來掌握消費者的信息，了解消費者喜好的口味，店鋪銷售的煙彈哪種口味較受消費者的歡迎，借此數據來進行電子煙生產方面的決策。如今納入監管的電子煙這項技術可以繼續使用，利用數據分析店鋪銷售和進貨數據是否對等，這就能看出店鋪是否存在非正規渠道進貨等問題。

電子煙建立統一的追溯平臺后電子煙產品的出庫，產品到達電子煙批發企業進行入庫掃碼登記，電子煙產品出庫分揀也進行掃碼登記，建立起電子煙產品二維碼與電子煙零售訂單的關聯關系，這些信息都將上傳至電子煙追溯平臺上。這些數據便于專賣工作人員掌握市場信息，及時發現問題進行精準監管。

大數據在防止未成年人購買電子煙方面也能發揮很大的作用，例如悅刻的向陽花系統就是為防止未成年人購買電子煙而設計的。向陽花系統要求做到每單的消費者認證，也就是說購買悅刻的電子煙，必須先完成“姓名+身份證號+人臉識別”的三重認證，才能順利生成訂單信息。每一個生成的訂單都可以對應上一個具體的實名消費者。這樣可以有效防止未成年人購買電子煙，也能防止他人代買的情況，一旦這個消費者的消費的頻次過高，大數據就能發現異常，及時進行監管核查。

大數據可以幫助專賣工作人員及時發現市場的異常，有針對性地進行核查。但同時也有信息泄露的風險，保證廠商、零售戶和消費者的信息安全是非常重要的事情。不斷加強實施維護網絡的防火墻，對不同層級的用戶給以不同的權限等手段進行用戶個人信息的保密工作和市場信息的保護工作。在保障信息安全的情況下善用大數據進行信息的收集的分析，能更好地掌握市場動態，彌補信息不對稱的問題。

3.3.完善舉報獎勵機制

無論使用哪種監管的手段總是不能避免出現監管不到的地方，對電子煙市場的監管不能僅僅只依靠專賣人員，還要依靠人民群眾的力量對監管進行一個補充。首先要加大宣傳教育的力度，向群眾宣傳電子煙的相關法律法規讓群眾知道哪些行為是不被允許的。對電子煙的防偽知識進行宣傳讓群眾有辨識真偽的能力。其次要暢通舉報的渠道讓群眾知道該怎樣向煙草專賣局來舉報他們發現的電子煙銷售的違法違規行為。對于舉報查實后對舉報人給以獎勵以示鼓勵，這些舉措在傳統卷煙市場中已經很成熟了，可以直接應用于電子煙的監管。但要對有關電子煙的違法違規行為進行處罰這就需要專賣工作人員的專業水平，電子煙作為新事物也會產生傳統卷煙所沒有的新的違法違規行為，因此專賣人員要熟悉電子煙相關的法律法規，正確適用法律，這就給專賣工作人員的業務水平提出了要求。通過舉報獎勵機制可以讓更多人參與到監管中來，形成合法合規經營的社會意識，讓群眾自覺抵制電子煙的違法違規行為。

電子煙正式進入監管可以使產業進入一個有序且良性的發展，市場競爭也將相對公平，對整個電子煙行業的發展有利。電子煙最初問世是有著能有戒煙輔助的功能和更加的健康的目的。加強監管也許能夠使電子煙真正能達到減少對人體傷害的目的。電子煙區別于傳統卷煙，監管自然也要根據其特點來進行監管，較好的吸收電子煙現有產業的優勢也能促進卷煙產業的技術進步。

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