摘? 要：隨著國內(nèi)新型煙草行業(yè)的快速發(fā)展，本文通過回顧電子煙市場的現(xiàn)狀和青少年使用，對我國推動電子煙監(jiān)管法治化進程進行回顧，提出法治建設(shè)存在的不足和問題，探索構(gòu)建電子煙市場監(jiān)管體系，積極探索電子煙監(jiān)管的建議。

關(guān)鍵詞：新型煙草市場；監(jiān)管；法治化進程

1.電子煙市場現(xiàn)狀

隨著近十年我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，對健康的要求不斷提升，同時煙民人數(shù)呈現(xiàn)逐年上升趨勢。吸煙人群年輕化趨勢明顯，直接導致電子煙的橫空出世。電子煙的主要特點包括：電子商品、時尚商品、信息家電屬性，廣受低齡吸煙群眾的喜愛。但是世衛(wèi)組織指出，電子煙含有尼古丁、甲醛以及相關(guān)揮發(fā)性致癌物，對公共健康和吸煙者呼吸道有潛在威脅。電子煙的生產(chǎn)除精致生產(chǎn)工藝外，存在較多“三無產(chǎn)品”，相關(guān)產(chǎn)品的檢測中甚至出現(xiàn)貴金屬含量高度超標的問題[1]。電子煙的本質(zhì)是將卷煙煙絲中尼古丁、甲醛以及其他有效成分加熱形成氣溶膠，更容易對吸煙者呼吸道造成嚴重損害，另外由于其本身會根據(jù)種類需要添加相應(yīng)香精，也可能會對人類造成慢性傷害。

電子煙的概念定義為霧化器和主機構(gòu)成的電子設(shè)備，霧化器裝煙液，主機裝有可充電或可替換型電池和控制元。《電子煙管理辦法》中描述，電子煙包括煙彈、煙具以及組合銷售的產(chǎn)品，不包括加熱卷煙[2]。同時類似電子煙產(chǎn)品需要在其外觀內(nèi)明確標明“不含尼古丁”，這也在售賣過程中定義了電子煙和非電子煙的界限。一般而言，電子煙的煙液包括尼古丁、植物甘油和香精等，而尼古丁作為煙草傳統(tǒng)蒸餾物，對身體危害較大。電子煙通過電池驅(qū)動霧化器對煙液進行加熱，通過傳遞運動，傳遞至使用者呼吸道內(nèi)。雖然產(chǎn)品的外觀和內(nèi)部結(jié)構(gòu)差異較大，但是電子煙和傳統(tǒng)香煙均對未成年人健康造成較大的威脅。根據(jù)中國疾病預(yù)防控制中心的《2020年中國中學生煙草調(diào)查》數(shù)據(jù)[3]，初中生、高中生和職高學生的電子煙使用率分別為2.7%、2.2%和4.5%，較2019年的2.7%、3.0%和4.5%呈現(xiàn)小幅度下降的趨勢。自電子煙在國內(nèi)推進以來，有研究表明，青少年和青壯年的第一次抽煙群體更容易接觸電子煙而非卷煙[4]，這也造成了煙草制品更容易在年輕群體中推廣，進一步促成了電子煙產(chǎn)品的發(fā)展，不利于未成年群體的健康發(fā)展。

有關(guān)信息顯示2017年以來我國電子煙市場規(guī)模從40.08億元[5]，提升至2021年的91.01億元，雖然總量提升了一倍多，但是增速呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，有研究分析2021年-2023年電子煙市場經(jīng)濟規(guī)模的增速呈現(xiàn)上升態(tài)勢。總體而言，隨著年輕人對電子煙的熱度逐漸下降以及市場監(jiān)管力度的逐漸加強，電子煙市場的擴大速度逐漸放緩。2020年，我國電子煙市場的上市公司累計達到8.32萬家穩(wěn)定上市公司，電子煙公司數(shù)量的年增長率呈現(xiàn)廣泛上升趨勢。有關(guān)數(shù)據(jù)表明2021年世界各國中，美國電子煙市場滲透率位列第一，占比為38%，排在第二和第三的分別是日本和英國，兩國的市場滲透率分別為30.3%和20.9%，而我國電子煙市場滲透率排名末尾，僅1.5%[6]，說明目前電子煙暫時無法替代卷煙在煙民中的地位。現(xiàn)階段我國電子煙市場競爭梯隊包括：第一梯隊，卓爾悅、杰士博、賽樂寶等，第二梯隊，賽爾寶、思格雷、愛卓依等，第三梯隊，斯寶帝、諾泰科、金頓仕等。

市場大環(huán)境表明就電子煙具有的醫(yī)療器械和藥物屬性較弱，更傾向于煙草制品，市面上商家往往通過添加維生素、揮發(fā)性藥物為幌子，任意添加尼古丁含量。以目前市面上流通電子煙為例，其尼古丁含量以60-80 mg每支為主，而尼古丁的致死量約為70 mg，因此電子煙的尼古丁含量對人體有較大的危害。因此電子煙的歸屬應(yīng)為煙草制品，且需管控。

2.現(xiàn)有市場管控電子煙模式

2021年底國務(wù)院發(fā)布修改《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》的決定，首次明確提出電子煙等新型煙草產(chǎn)品參照卷煙的實施規(guī)則執(zhí)行，這也是電子煙“模糊條款”、“模糊標準”以及“模糊屬性”以來，首次將電子煙歸納于煙草制品規(guī)則[7]。另外，電子煙迅速發(fā)展，對青少年身心健康造成嚴重威脅，根據(jù)《關(guān)于進一步保護未成年免受電子煙侵害的通告》，明確指出不得在任何場所向未成年人出售電子煙。在更為嚴苛的監(jiān)管模式下，如2021年國家煙草專賣局頒布《電子煙管理辦法（征求意見稿）》電子煙市場融資呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢，品牌融資大幅下滑，以手機店、家用電器為主的電子產(chǎn)品銷售電子煙的代理渠道呈現(xiàn)上升態(tài)勢。

在電商平臺，電子煙的銷售限制成形于2020年。在當年11月1日，國家市場監(jiān)督管理總局和國家煙草專賣局聯(lián)合發(fā)布通告，全面禁止電商平臺銷售電子煙。對于線下售賣電子煙的行為，由于出售行為的隱蔽性，難以形成足夠的限制，尤其是對于小作坊、三無產(chǎn)品打著“多種口味”、“價格便宜”的口號，更能夠吸引未成年人購買，這是開展電子煙整治活動所不能容忍的。目前仍然沒有相關(guān)法律法規(guī)禁止在線下實體店內(nèi)售賣，同時對出售電子煙的許可也較為寬松，對于不具備售賣電子煙許可的實體店，《中華人民共和國刑法》認定為擾亂市場秩序的非法經(jīng)營罪。

3.有關(guān)管控模式的弊端與思考

3.1.監(jiān)管界定不清，電子煙定義模糊

電子煙最初進入我國的主要屬性為醫(yī)療器械、電子設(shè)備和藥品，處于法律監(jiān)管的漏洞區(qū)域，由于與傳統(tǒng)煙草產(chǎn)品——卷煙的形式差異較大，因此很難讓電子煙與煙類產(chǎn)品產(chǎn)生聯(lián)系。同時，電子煙不存在事實上的煙草絲，因此國家煙草局在早期無法對其的規(guī)格標準和售賣進行管理，2021年國家煙草專賣局發(fā)布《電子煙管理辦法（征求意見稿）》，明確指出需要加強電子煙管理，同時規(guī)范電子煙市場秩序[8]。筆者認為，現(xiàn)有的法律條文對電子煙的歸屬劃分為煙草制品較為單一，應(yīng)當認為電子煙除了霧化器內(nèi)部的煙草屬性外，剩下的部分屬于電子產(chǎn)品，并依據(jù)電子產(chǎn)品屬性對其生產(chǎn)標準進行監(jiān)管，統(tǒng)一市面生產(chǎn)標準。

3.2.網(wǎng)絡(luò)銷售渠道仍然處于“灰色地帶”

隨著對電子煙市場的管控力度增強，傳統(tǒng)電商平臺禁止售賣電子煙產(chǎn)品，可以售賣吸入式不含尼古丁的戒煙產(chǎn)品。在傳統(tǒng)電商軟件中檢索“電子煙”，淘寶中明確標明國家法律法規(guī)規(guī)定禁止售賣電子煙，而京東則顯示無相關(guān)商品，但是在有關(guān)報道中，仍然有未成年人通過網(wǎng)絡(luò)渠道購買電子煙，并可以通過相關(guān)電子煙產(chǎn)品的企業(yè)網(wǎng)站對電子煙產(chǎn)品型號、售價進行瀏覽。這說明雖然頒布相關(guān)法律法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)售賣電子煙行為進行打壓，但是部分網(wǎng)店商戶仍然鋌而走險違規(guī)售賣，另外在電子煙廠家的主頁也沒有對未成年用戶進行過濾。甚至有關(guān)商家對電子煙廣告進行虛假宣傳，包括“健康電子煙”等，降低一般群眾對電子煙危害的防范意識，不利于全民健康的推進。

3.3.稅率較低，難以管控小型民營企業(yè)

電子煙的稅收按照有關(guān)數(shù)據(jù)顯示[9]，國內(nèi)電子煙滲透率為1%時，電子煙行業(yè)每年產(chǎn)生約50億的稅收，而2023年我國的電子煙滲透率可能達到2.2%以上，因此其創(chuàng)造的稅收十分可觀。由于電子煙具有電子產(chǎn)品、藥品的共同屬性，因此難以歸類于某種特定的稅收條目中，同時電子煙由于售價高昂，稅收較低，因此受到中小型企業(yè)（尤其是小型民營企業(yè)）的追捧。電子煙的稅收種類主要包括增值稅和企業(yè)所得稅，相較于卷煙的煙葉稅、消費稅、增值稅、企業(yè)所得稅、進口關(guān)稅、城市建設(shè)維護稅、教育費附加稅等稅種，電子煙繳納稅費處于較低的水平。2018年，煙草領(lǐng)域稅收達到11556億元，卷煙綜合稅率達到66.6%，而電子煙的稅率不足20%[10]，難以從根本降低市場對電子煙的熱情。由此可能產(chǎn)生大量不具有生產(chǎn)資質(zhì)的小型作坊進入電子煙生產(chǎn)領(lǐng)域，不利于電子煙相關(guān)標準的建設(shè)、電子煙生產(chǎn)質(zhì)量和消費者的人身健康。

4.推動電子煙監(jiān)管法治化進程之我見

4.1.強化市場監(jiān)管范圍，構(gòu)建多部門管理體系

目前我國僅有少數(shù)地區(qū)對電子煙有明確管控，相關(guān)報道表明現(xiàn)階段有大量電子煙產(chǎn)品作為電子產(chǎn)品進入手機店、家用電器店等實體店進行銷售，甚至進入到大學校園，對校園公共健康形勢構(gòu)成挑戰(zhàn)。由于我國對電子煙產(chǎn)品的界定和管理模式存在較大的“模糊地帶”，對電子煙的管理主要集中在國家煙草局和國家市場監(jiān)督管理局，沒有實質(zhì)性法律法規(guī)對電子煙的售賣場所進行規(guī)定。因此對于大學校園售賣電子煙的問題可以通過當?shù)厥称匪幤繁O(jiān)督部門對管理層進行約談，而實體店售賣電子煙則由上述監(jiān)管部門對其銷售對象進行限制，強化出售登記制度的實行，構(gòu)建食品藥品監(jiān)督部門、公安部門以及銷售行業(yè)代表為一體的多部門管理體系。

4.2.加強對電商平臺電子煙售賣的管控

未成年人對電子煙的好奇以及從眾心理，促使其成為電子煙的潛在受眾，但是電子煙對未發(fā)育成熟的未成年人的傷害更大，因此避免電子煙進入未成年人群眾中至關(guān)重要，有關(guān)法律法規(guī)明確監(jiān)管部門對學校附近電子煙銷售進行取締，避免電商平臺對電子煙產(chǎn)品的出售。但是實際情況表明，仍然有電商平臺內(nèi)商戶通過隱秘渠道對電子煙產(chǎn)品進行出售，同時電子煙生產(chǎn)廠家也有網(wǎng)站主頁誘導購買之嫌，此外電子煙廣告對電子煙的發(fā)展至關(guān)重要，如何規(guī)范電子煙廣告也是目前管控電子煙發(fā)展的重中之重。因此，必須對出售有關(guān)電子吸入式（不含尼古丁）商品的商戶進行更詳細的調(diào)查和準入，確保其不具有類似商品的庫存，確保電子煙不進電商平臺，對相關(guān)違規(guī)現(xiàn)象“零容忍”，建立相關(guān)處罰機制。對有關(guān)電子煙生產(chǎn)廠家主頁網(wǎng)頁進行規(guī)范，避免其出現(xiàn)商品價格和圖樣。

有關(guān)報道介紹目前我國深圳、大連、武漢等城市已經(jīng)開始推進電子煙以及煙草制品廣告的全面禁止，甚至深圳在2020年開出國內(nèi)首張關(guān)于電子煙廣告的罰單，所以現(xiàn)階段必須強化全面禁止電子煙的規(guī)定，可以在二線城市試點推行，強化在一線城市的執(zhí)行力度，并逐漸推廣至國內(nèi)各大城市的電子煙行業(yè)。

4.3.提高電子煙生產(chǎn)過程中稅收和行業(yè)標準

由于我國現(xiàn)階段仍然沒有對電子煙的具體稅收歸屬進行分類，因此可以對電子煙生產(chǎn)過程中需要尼古丁原液進行征稅。如2019年，美國眾議院批準了對尼古丁電子煙的征稅，因此我國可以相仿其他國家對電子煙內(nèi)尼古丁原液進行征稅，抬高電子煙的生產(chǎn)成本，提高電子煙的售價，降低無收入或低收入人群（尤其是青少年）的購買和使用數(shù)量。同時，強化電子煙生產(chǎn)的行業(yè)標準，正如電子煙的電子產(chǎn)品屬性一樣，應(yīng)當對電子煙外觀、霧化器、主機、尼古丁-香料比例和含量等進行統(tǒng)一標準，避免出現(xiàn)不合規(guī)格的劣質(zhì)產(chǎn)品，提高電子煙生產(chǎn)企業(yè)的準入標準。

4.4.提高立法精準度

我國現(xiàn)行的《煙草專賣法》對煙葉、煙絲、復烤煙葉、雪茄煙、卷煙、煙紙、濾嘴棒等進行闡述，但是對電子煙霧化器和其他零部件的條款暫未發(fā)現(xiàn)。應(yīng)當強化電子煙中尼古丁、煙油、類似煙絲物質(zhì)作為管控物質(zhì)進行監(jiān)管，另外對涉及到電子煙生產(chǎn)核心的霧化器也應(yīng)當建立有關(guān)國家標準，管控內(nèi)容物容積和內(nèi)容物各組分含量，減少單支電子煙內(nèi)尼古丁含量，降低電子煙的健康風險。同時強化電子煙生產(chǎn)設(shè)計規(guī)格的嚴格篩查制度，通過煙草部門和食品藥品監(jiān)管局牽頭多部門從電子煙的生產(chǎn)、使用、廣告、稅收、銷售和包裝等領(lǐng)域?qū)﹄娮訜熯M行更嚴格監(jiān)管，對電子煙霧化器的生產(chǎn)、研發(fā)和銷售業(yè)務(wù)進行管控，并需要企業(yè)獲得并提供許可證。

結(jié)束語

電子煙雖然沒有對其屬性進行明確歸類，但是其含有與傳統(tǒng)煙草相當?shù)哪峁哦?#xff0c;因此電子煙對人體的傷害不亞于甚至超越傳統(tǒng)煙草。同時隨著電子煙市場的不斷擴大，對青少年的威脅不斷提升，因此如何強化電子煙管控是目前制約電子煙穩(wěn)定發(fā)展的重要問題。本文主要從監(jiān)管范圍、電子煙的網(wǎng)絡(luò)銷售和電子煙稅收和行業(yè)標準的制定進行研究，認為目前仍然存在較多的監(jiān)管漏洞，需要構(gòu)建多部門電子煙管理體系。綜合而言，現(xiàn)有的法律體系已經(jīng)將過去幾年無序化發(fā)展的電子煙行業(yè)有序化，從電子煙及其衍生產(chǎn)物有需求到高質(zhì)量生產(chǎn)仍然有較長的路要走，電子煙的國標出臺和多部門立法監(jiān)管，才能讓類似的市場亂象得以消除。

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