甲午戰爭后，清政府多次提高煙稅。民國政府為增加政府財政收入，進一步提高煙稅。政府對煙草征收重稅的同時，效仿日本和西方各國，積極醞釀煙草專賣制。但是民國初期，實施煙草專賣制的歷史條件并不成熟，政府遂開始推行煙草公賣制。

　　1914年，北洋政府公布了《販賣煙酒特許脾照稅條例》，規定營業者須赴官署領取牌照，煙酒批發商店一年納稅40元，專業零售店納16元，兼營零售店納8元，推販4元。1915年，政府公布《全國煙酒公賣暫行簡章》，特設“全國煙酒公賣總局”，規定煙酒公賣辦法，并實行官督商銷。這就是中國最早的煙草專賣制。現將其基本內容歸納為以下幾點：

　　第一，全國按區域設立公賣局和分局，招商組織公賣分棧和支棧（“棧”為批發零售點），以1000元以上5萬元以下為定額收取押款，以此作為公賣局的經費，并發給經營執照。

　　第二，公賣局每月核定價格，通知各分棧執行。如私自增減公賣價格，處以罰款，并査禁私煙。

　　第三，原有的各項稅、厘、捐等由公賣局代收分撥。

　　第四，在核定成本、利潤的基礎上加收10%～15%的“公賣費”定為公賣價格，公賣費直接繳存省支金庫。

　　第五，凡國產煙草和煙制品均由公賣分棧經營，由公賣費中提取5%作為應得之利潤。

　　公賣不同于專賣。專賣權由政府掌握；在公賣制度下，煙酒類的產銷等由百姓自由掌控，政府按其價格征收公賣費。政府創辦公賣，旨在通過整頓現行煙酒稅，以期增加稅收，與專賣相去甚遠。

　　1916年，煙草公賣制度在除新疆、川邊外的大部分地區推行，并取得顯著成果。但是公賣的范圍當時仍限于“土煙土酒”，而對于“洋煙洋酒”，因種種條約關系，無法對其征稅。1916年9月，中國煙酒聯合會代表向政府遞呈了請愿書，表明煙酒稅名目繁多，不利于產業振興，征稅只針對土貨而不適用于洋貨的做法是不公平的。在其影響下，各地商人紛紛向政府陳述不同意見。

　　公賣自1915年開辦至1927年止，其間各省施行之際，缺少政府監督，與征收制度無異。盡管煙草公賣制度的初衷是好的，但在實施過程中漸漸名存實亡。