新型煙草制品研制開發(fā)源于國外，該產(chǎn)品最大的特點是針對消費者熱衷于嘗試新產(chǎn)品和新技術(shù)而研制開發(fā)，受利益驅(qū)動，國外市場發(fā)展較快，國內(nèi)市場也受到?jīng)_擊。而新型煙草制品是否是煙草制品，消費者吸食有無危害，由誰監(jiān)管，怎樣監(jiān)管等諸多問題。

一、新型煙草制品與傳統(tǒng)卷煙區(qū)別

新型煙草制品具有鮮明的特征。世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》規(guī)定：煙草制品指全部或者部分由煙葉作為原材料生產(chǎn)的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。傳統(tǒng)卷煙是將煙草原料點燃后吸食，煙頭的溫度在600度至900度之間變化；新型煙草制品以“加熱卻不燃燒”為設(shè)計思路的新型煙草制品，具有無明火、提供煙堿和較低的焦油含量的特征，加熱方式主要是通過電加熱型、燃料加熱型和理化反應(yīng)加熱型，電子加熱器可以將溫度精確控制在300度左右。

加熱不燃燒卷煙與電子煙區(qū)別。一是對象不同。加熱不燃燒卷煙加熱對象是傳統(tǒng)卷煙，主要分炭加熱和電加熱兩種，利用外部熱源加熱煙草不點燃，代表品牌有菲莫國際的IQOS等；電子煙霧化對象是電子煙油，是將含尼古丁的液體霧化形成氣體狀物吸入口腔，代表品牌有國內(nèi)的康誠一品等。二是原理不同。加熱不燃燒卷煙加熱煙支但不燃燒，電子煙是霧化煙油。三是口味不同。加熱不燃燒卷煙需使用配套煙支，口味選擇少，電子煙可選擇煙油含有尼古丁，有薄荷、巧克力等多種口味。四是選擇多樣性。加熱不燃燒卷煙目前主要是菲莫國際的IQOS為主，選擇受限；而電子煙有多種款式，煙霧類型可選擇，尤其是大煙霧深受年輕消費者喜歡。

二、新型煙草制品認(rèn)定為卷煙的依據(jù)

國家標(biāo)準(zhǔn)對卷煙的定義是用卷煙紙包裹煙絲卷制而成供人們?nèi)嘉臒煵葜破贰６鵁熃z的定義是用煙絲、膨脹葉絲、梗絲、膨脹梗絲、再造葉煙絲等按設(shè)定的質(zhì)量比例組成的用于卷制卷煙等煙草制品的混合物。而新型卷煙填充物的狀態(tài)是新型卷煙為順利插入加熱器中的加熱棒，其煙絲呈片狀并豎式填充，但實際上煙絲是經(jīng)過1毫米間隔的預(yù)分切，呈輕微粘連狀，具有煙絲特征。新型卷煙真?zhèn)舞b別報告顯示樣品符合卷煙包裝和制作工藝，鑒別檢驗證明樣品含有煙草特征成分，樣品填充物由煙葉制成。

為此，2017年6月14日，國家煙草專賣局下發(fā)的《關(guān)于落實開展加熱不燃燒卷煙監(jiān)管工作的通知》。通知中要求嚴(yán)格把握監(jiān)管范圍：“新型卷煙與傳統(tǒng)卷煙沒有本質(zhì)區(qū)別，適用相同的法律法規(guī)。監(jiān)管范圍只包括煙支，不包括煙具。” 2017年10月26日，國家局科技司下發(fā)《關(guān)于開展新型卷煙產(chǎn)品鑒別檢驗工作的通知》，要求各省級質(zhì)檢站開展IQOS卷煙鑒別檢驗工作，隨后，國家煙草質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心以文件形式發(fā)布了包括菲莫國際的IQOS、英美煙草的GLO、日本煙草的PLOOM、雷諾煙草的REVO在內(nèi)的四類新型卷煙產(chǎn)品的技術(shù)資料，國家局對IQOS卷煙品牌的卷煙配套的煙具品牌、產(chǎn)品的性質(zhì)、原料的性質(zhì)、原料的形態(tài)、包裝材料、包裝外形、加熱方式、攝入途徑都做了明確的說明。

三、新型煙草制品分類

《國家煙草專賣局辦公室關(guān)于征求電子煙等新型煙草制品定性等有關(guān)意見的復(fù)函》（國煙辦綜〔2018〕182號），將新型煙草制品分為以下三類：

新型卷煙。新型卷煙具備下列特征：一是全部或部分以煙絲為原料；二是以包裹煙絲的形式制成；三是可產(chǎn)生煙氣后供抽吸或鼻吸等方式消費。如：IQOS、PLOOM TECH等大多數(shù)加熱不燃燒煙草制品。在定量轉(zhuǎn)化方面，由于新型卷煙本身就是卷煙，因此一支新型卷煙的煙支（煙彈）即為一支卷煙。但新型卷煙的加熱器不屬于煙草專賣品。

無煙氣煙草制品。無煙氣煙草制品符合《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》中關(guān)于煙絲的定義和監(jiān)管范圍，應(yīng)當(dāng)作為煙草專賣品中的煙絲進行監(jiān)管。

電子煙。對于含煙堿等煙草提取物成分的電子煙煙彈（煙油），根據(jù)我國加入世界貿(mào)易組織的《中華人民共和國加入議定書》，“其他煙草及煙草代用品的制品：煙草精汁”類產(chǎn)品屬于“煙草”產(chǎn)品，對這類產(chǎn)品依法實行國營貿(mào)易，由中國煙草進出口總公司作為國營貿(mào)易企業(yè)經(jīng)營。此外，《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》規(guī)定，“煙草制品”系指全部或部分由煙葉作為原材料生產(chǎn)的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品，世界衛(wèi)生組織在有關(guān)文件中建議將電子煙作為煙草制品進行監(jiān)管。但是不含煙草專賣品成分的電子煙煙桿、霧化器、電池等裝置，不屬于煙草專賣品。

四、新型煙草制品的危害

擾亂卷煙市場秩序。據(jù)統(tǒng)計，近年來，煙草專賣部門和海關(guān)緝私部門查處偵辦了一大批加熱不燃燒煙草制品，僅2018年，海關(guān)緝私部門查處走私犯罪案件70起，案值5.4億元，查扣涉嫌走私加熱不燃燒煙草制品63188條，查證47萬余條；煙草部門共立案 557 起，查獲加熱不燃燒煙草制品 22萬條。以上數(shù)量是被查獲，如果能統(tǒng)計出實際進入國內(nèi)的數(shù)量將非常巨大，可以推斷其擾亂中國卷煙市場秩序的嚴(yán)重程度。

造成國家財稅流失。受利益驅(qū)動，境外人員組織貨源并聯(lián)系國內(nèi)下家，以電子煙的名義申報入境。或者在口岸合作區(qū)購買加熱不燃燒卷煙后,以螞蟻搬家的方式，逃避海關(guān)監(jiān)管，造成國家財稅流失。

安全難以保障。新型煙草制品仍存在很多的質(zhì)量問題，包括電池的質(zhì)量與使用、煙油成分不明、產(chǎn)品標(biāo)識不全、霧化或加熱過程爆炸等等。

嚴(yán)重危害青少年身心健康。受利益驅(qū)使，新型煙草制品通過改頭換面、變相銷售等手段誘導(dǎo)未成年人購買吸食電子煙問題時有發(fā)生，嚴(yán)重危害青少年身心健康。

五、對新型煙草制品的監(jiān)管建議

由于加熱不燃燒卷煙從國家層面有明確的質(zhì)檢范圍和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，就煙草專賣行政主管部門來說，主要是加強加熱不燃燒煙草制品有關(guān)法律規(guī)定和社會危害性的宣傳，提高舉報投訴電話的知曉度，借助社會的監(jiān)督力量，提高煙草專賣行政主管部門對此類涉案信息來源，本文就電子煙的監(jiān)管作進一步探討。

電子煙概述。根據(jù)韋氏詞典對電子煙的定義，電子煙指一種電池供電的設(shè)備，通常的設(shè)計與傳統(tǒng)香煙類似，供使用者用于吸入通常含有尼古丁的蒸汽。一般電子煙主要由盛放尼古丁溶液的煙管、蒸發(fā)裝置和電池三部分組成。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年，中國15歲及以上人群使用電子煙的人數(shù)約在1000萬，使用電子煙的人群主要以年輕人為主，15至24歲年齡組的使用率最高，獲得途徑主要是通過互聯(lián)網(wǎng)。我國是電子煙的發(fā)明者和主要生產(chǎn)地，全球大部分電子煙來自我國的深圳等地，當(dāng)前，對電子煙的監(jiān)管正在完善中。

電子煙監(jiān)管現(xiàn)狀。一是法律法規(guī)層面。《中華人民共和國煙草專賣法》和《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》等煙草專賣法律法規(guī)均未將電子煙的生產(chǎn)、流通和銷售納入監(jiān)管范疇。此外在電子煙及其煙液的標(biāo)準(zhǔn)方面，國家層面尚未出臺相應(yīng)強制性標(biāo)準(zhǔn)，因此電子煙的生產(chǎn)和質(zhì)量監(jiān)管目前基本處于空白地帶，只是在廣告方面，國家禁止電子煙生產(chǎn)、銷售企業(yè)或個人通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布電子煙廣告，但鑒于目前電子煙未被納入煙草范疇，因此其線下廣告不受現(xiàn)行法律對煙草廣告的限制。二是地方性規(guī)定。在電子煙消費場所方面，深圳、西安、杭州等地近年來陸續(xù)出臺了相關(guān)的控?zé)煑l例，其中包括對電子煙的使用限制。

監(jiān)管對策。

（1）完善法律法規(guī)。

2019年11月1日，國家煙草專賣局和國家市場監(jiān)督管理總局共同公布了《關(guān)于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》（2019年第1號），全面開展電子煙網(wǎng)上銷售和廣告宣傳的監(jiān)管，但是 未明確違反該規(guī)定的法律后果，就當(dāng)前而言，國家應(yīng)出臺電子煙的強制性標(biāo)準(zhǔn)，將電子煙納入法律法規(guī)層面進行監(jiān)管，才是當(dāng)務(wù)之急。可喜的是2021年3月，中華人民共和國工業(yè)和信息化部公開征求對《關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例》的決定〉（征求意見稿）》的意見。工信部指出，近年來電子煙等新型煙草制品市場監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)了一系列新情況、新問題，有必要對《實施條例》進行修改完善。修改內(nèi)容就是將在附則中增加一條，作為第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。這對提高電子煙監(jiān)管效能，規(guī)范電子煙生產(chǎn)經(jīng)營活動，解決電子煙存在的質(zhì)量安全風(fēng)險，保護消費者合法權(quán)益有著重大意義，為推進電子煙子煙監(jiān)管走向法治化邁出了堅定的步伐。

（2）強化現(xiàn)階段的線上監(jiān)管。

現(xiàn)階段，煙草專賣行政主管部門認(rèn)真貫徹落實國家決策部署，聯(lián)合當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門敦促轄區(qū)互聯(lián)網(wǎng)平臺全面清理電子煙銷售廣告、銷售鏈接，清查短視頻、自媒體等社交平臺電子煙銷售，推動落實和強化互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)主體責(zé)任，督促平臺建立自主清理機制，推動落實和強化電子煙企業(yè)主體責(zé)任，不得通過自建網(wǎng)站、公眾號、小程序、短視頻等線上銷售電子煙。煙草部門指定專人負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)電子煙銷售檢查清理工作，定期開展專項巡查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時與市場監(jiān)管部門聯(lián)系，防止轄區(qū)互聯(lián)網(wǎng)違法違規(guī)宣傳、銷售電子煙產(chǎn)品，防止改頭換面、變相銷售。

（3）強化現(xiàn)階段的線下監(jiān)管。

一是對轄區(qū)電子煙形象店、旗艦店、專營店、代售店等實體店登記造冊，建立檔案，檔案信息包括實體店主要負(fù)責(zé)人基本信息、電子煙生產(chǎn)廠商信息、經(jīng)營品牌、數(shù)量、進貨渠道、主要銷售對象等重點信息，為即將國家將電子煙納入煙草專賣品監(jiān)管做好基礎(chǔ)信息儲備。二是擴大宣傳，在電子煙實體店內(nèi)張貼《關(guān)于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》（2019年第1號）和不得向未成年人銷售電子煙標(biāo)識，向?qū)嶓w店負(fù)責(zé)人講解煙草專賣法律法規(guī)和電子煙相關(guān)知識，取得他們的理解和支持，對于中小學(xué)、少年宮等未成年人集中區(qū)域周邊銷售電子煙產(chǎn)品的實體店勸導(dǎo)其下架相關(guān)產(chǎn)品。三是開展電子煙實體店全面檢查，嚴(yán)肅查處向未成年人售賣電子煙行為，嚴(yán)肅查處電子煙實體店發(fā)布虛假違法電子煙廣告行為，全面檢查電子煙實體店落實明示承諾要求，采取有效年齡核驗措施以避免未成年人購買等情況，切實做到發(fā)現(xiàn)一戶、登記一戶、監(jiān)管一戶，確保監(jiān)管工作不留死角。四是開展電子煙自動售賣機等新型渠道全面檢查，重點檢查自動售賣機等各類新型銷售渠道銷售電子煙行為，全面清理中小學(xué)校周邊等未成年人集中區(qū)域電子煙自動售賣機，堅決維護良好的卷煙市場秩序，切實樹立煙草行業(yè)負(fù)責(zé)任的形象。