新型煙草制品研制開發源于國外，該產品最大的特點是針對消費者熱衷于嘗試新產品和新技術而研制開發，受利益驅動，國外市場發展較快，國內市場也受到沖擊。而新型煙草制品是否是煙草制品，消費者吸食有無危害，由誰監管，怎樣監管等諸多問題。

一、新型煙草制品與傳統卷煙區別

新型煙草制品具有鮮明的特征。世界衛生組織《煙草控制框架公約》規定：煙草制品指全部或者部分由煙葉作為原材料生產的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。傳統卷煙是將煙草原料點燃后吸食，煙頭的溫度在600度至900度之間變化；新型煙草制品以“加熱卻不燃燒”為設計思路的新型煙草制品，具有無明火、提供煙堿和較低的焦油含量的特征，加熱方式主要是通過電加熱型、燃料加熱型和理化反應加熱型，電子加熱器可以將溫度精確控制在300度左右。

加熱不燃燒卷煙與電子煙區別。一是對象不同。加熱不燃燒卷煙加熱對象是傳統卷煙，主要分炭加熱和電加熱兩種，利用外部熱源加熱煙草不點燃，代表品牌有菲莫國際的IQOS等；電子煙霧化對象是電子煙油，是將含尼古丁的液體霧化形成氣體狀物吸入口腔，代表品牌有國內的康誠一品等。二是原理不同。加熱不燃燒卷煙加熱煙支但不燃燒，電子煙是霧化煙油。三是口味不同。加熱不燃燒卷煙需使用配套煙支，口味選擇少，電子煙可選擇煙油含有尼古丁，有薄荷、巧克力等多種口味。四是選擇多樣性。加熱不燃燒卷煙目前主要是菲莫國際的IQOS為主，選擇受限；而電子煙有多種款式，煙霧類型可選擇，尤其是大煙霧深受年輕消費者喜歡。

二、新型煙草制品認定為卷煙的依據

國家標準對卷煙的定義是用卷煙紙包裹煙絲卷制而成供人們燃吸的煙草制品。而煙絲的定義是用煙絲、膨脹葉絲、梗絲、膨脹梗絲、再造葉煙絲等按設定的質量比例組成的用于卷制卷煙等煙草制品的混合物。而新型卷煙填充物的狀態是新型卷煙為順利插入加熱器中的加熱棒，其煙絲呈片狀并豎式填充，但實際上煙絲是經過1毫米間隔的預分切，呈輕微粘連狀，具有煙絲特征。新型卷煙真偽鑒別報告顯示樣品符合卷煙包裝和制作工藝，鑒別檢驗證明樣品含有煙草特征成分，樣品填充物由煙葉制成。

為此，2017年6月14日，國家煙草專賣局下發的《關于落實開展加熱不燃燒卷煙監管工作的通知》。通知中要求嚴格把握監管范圍：“新型卷煙與傳統卷煙沒有本質區別，適用相同的法律法規。監管范圍只包括煙支，不包括煙具。” 2017年10月26日，國家局科技司下發《關于開展新型卷煙產品鑒別檢驗工作的通知》，要求各省級質檢站開展IQOS卷煙鑒別檢驗工作，隨后，國家煙草質量監督檢驗中心以文件形式發布了包括菲莫國際的IQOS、英美煙草的GLO、日本煙草的PLOOM、雷諾煙草的REVO在內的四類新型卷煙產品的技術資料，國家局對IQOS卷煙品牌的卷煙配套的煙具品牌、產品的性質、原料的性質、原料的形態、包裝材料、包裝外形、加熱方式、攝入途徑都做了明確的說明。

三、新型煙草制品分類

《國家煙草專賣局辦公室關于征求電子煙等新型煙草制品定性等有關意見的復函》（國煙辦綜〔2018〕182號），將新型煙草制品分為以下三類：

新型卷煙。新型卷煙具備下列特征：一是全部或部分以煙絲為原料；二是以包裹煙絲的形式制成；三是可產生煙氣后供抽吸或鼻吸等方式消費。如：IQOS、PLOOM TECH等大多數加熱不燃燒煙草制品。在定量轉化方面，由于新型卷煙本身就是卷煙，因此一支新型卷煙的煙支（煙彈）即為一支卷煙。但新型卷煙的加熱器不屬于煙草專賣品。

無煙氣煙草制品。無煙氣煙草制品符合《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》中關于煙絲的定義和監管范圍，應當作為煙草專賣品中的煙絲進行監管。

電子煙。對于含煙堿等煙草提取物成分的電子煙煙彈（煙油），根據我國加入世界貿易組織的《中華人民共和國加入議定書》，“其他煙草及煙草代用品的制品：煙草精汁”類產品屬于“煙草”產品，對這類產品依法實行國營貿易，由中國煙草進出口總公司作為國營貿易企業經營。此外，《世界衛生組織煙草控制框架公約》規定，“煙草制品”系指全部或部分由煙葉作為原材料生產的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品，世界衛生組織在有關文件中建議將電子煙作為煙草制品進行監管。但是不含煙草專賣品成分的電子煙煙桿、霧化器、電池等裝置，不屬于煙草專賣品。

四、新型煙草制品的危害

擾亂卷煙市場秩序。據統計，近年來，煙草專賣部門和海關緝私部門查處偵辦了一大批加熱不燃燒煙草制品，僅2018年，海關緝私部門查處走私犯罪案件70起，案值5.4億元，查扣涉嫌走私加熱不燃燒煙草制品63188條，查證47萬余條；煙草部門共立案 557 起，查獲加熱不燃燒煙草制品 22萬條。以上數量是被查獲，如果能統計出實際進入國內的數量將非常巨大，可以推斷其擾亂中國卷煙市場秩序的嚴重程度。

造成國家財稅流失。受利益驅動，境外人員組織貨源并聯系國內下家，以電子煙的名義申報入境。或者在口岸合作區購買加熱不燃燒卷煙后,以螞蟻搬家的方式，逃避海關監管，造成國家財稅流失。

安全難以保障。新型煙草制品仍存在很多的質量問題，包括電池的質量與使用、煙油成分不明、產品標識不全、霧化或加熱過程爆炸等等。

嚴重危害青少年身心健康。受利益驅使，新型煙草制品通過改頭換面、變相銷售等手段誘導未成年人購買吸食電子煙問題時有發生，嚴重危害青少年身心健康。

五、對新型煙草制品的監管建議

由于加熱不燃燒卷煙從國家層面有明確的質檢范圍和監管標準，就煙草專賣行政主管部門來說，主要是加強加熱不燃燒煙草制品有關法律規定和社會危害性的宣傳，提高舉報投訴電話的知曉度，借助社會的監督力量，提高煙草專賣行政主管部門對此類涉案信息來源，本文就電子煙的監管作進一步探討。

電子煙概述。根據韋氏詞典對電子煙的定義，電子煙指一種電池供電的設備，通常的設計與傳統香煙類似，供使用者用于吸入通常含有尼古丁的蒸汽。一般電子煙主要由盛放尼古丁溶液的煙管、蒸發裝置和電池三部分組成。據統計，截至2019年，中國15歲及以上人群使用電子煙的人數約在1000萬，使用電子煙的人群主要以年輕人為主，15至24歲年齡組的使用率最高，獲得途徑主要是通過互聯網。我國是電子煙的發明者和主要生產地，全球大部分電子煙來自我國的深圳等地，當前，對電子煙的監管正在完善中。

電子煙監管現狀。一是法律法規層面。《中華人民共和國煙草專賣法》和《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》等煙草專賣法律法規均未將電子煙的生產、流通和銷售納入監管范疇。此外在電子煙及其煙液的標準方面，國家層面尚未出臺相應強制性標準，因此電子煙的生產和質量監管目前基本處于空白地帶，只是在廣告方面，國家禁止電子煙生產、銷售企業或個人通過互聯網發布電子煙廣告，但鑒于目前電子煙未被納入煙草范疇，因此其線下廣告不受現行法律對煙草廣告的限制。二是地方性規定。在電子煙消費場所方面，深圳、西安、杭州等地近年來陸續出臺了相關的控煙條例，其中包括對電子煙的使用限制。

監管對策。

（1）完善法律法規。

2019年11月1日，國家煙草專賣局和國家市場監督管理總局共同公布了《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》（2019年第1號），全面開展電子煙網上銷售和廣告宣傳的監管，但是 未明確違反該規定的法律后果，就當前而言，國家應出臺電子煙的強制性標準，將電子煙納入法律法規層面進行監管，才是當務之急。可喜的是2021年3月，中華人民共和國工業和信息化部公開征求對《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例》的決定〉（征求意見稿）》的意見。工信部指出，近年來電子煙等新型煙草制品市場監管領域出現了一系列新情況、新問題，有必要對《實施條例》進行修改完善。修改內容就是將在附則中增加一條，作為第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行”。這對提高電子煙監管效能，規范電子煙生產經營活動，解決電子煙存在的質量安全風險，保護消費者合法權益有著重大意義，為推進電子煙子煙監管走向法治化邁出了堅定的步伐。

（2）強化現階段的線上監管。

現階段，煙草專賣行政主管部門認真貫徹落實國家決策部署，聯合當地政府相關部門敦促轄區互聯網平臺全面清理電子煙銷售廣告、銷售鏈接，清查短視頻、自媒體等社交平臺電子煙銷售，推動落實和強化互聯網企業主體責任，督促平臺建立自主清理機制，推動落實和強化電子煙企業主體責任，不得通過自建網站、公眾號、小程序、短視頻等線上銷售電子煙。煙草部門指定專人負責互聯網電子煙銷售檢查清理工作，定期開展專項巡查，對發現的問題及時與市場監管部門聯系，防止轄區互聯網違法違規宣傳、銷售電子煙產品，防止改頭換面、變相銷售。

（3）強化現階段的線下監管。

一是對轄區電子煙形象店、旗艦店、專營店、代售店等實體店登記造冊，建立檔案，檔案信息包括實體店主要負責人基本信息、電子煙生產廠商信息、經營品牌、數量、進貨渠道、主要銷售對象等重點信息，為即將國家將電子煙納入煙草專賣品監管做好基礎信息儲備。二是擴大宣傳，在電子煙實體店內張貼《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》（2019年第1號）和不得向未成年人銷售電子煙標識，向實體店負責人講解煙草專賣法律法規和電子煙相關知識，取得他們的理解和支持，對于中小學、少年宮等未成年人集中區域周邊銷售電子煙產品的實體店勸導其下架相關產品。三是開展電子煙實體店全面檢查，嚴肅查處向未成年人售賣電子煙行為，嚴肅查處電子煙實體店發布虛假違法電子煙廣告行為，全面檢查電子煙實體店落實明示承諾要求，采取有效年齡核驗措施以避免未成年人購買等情況，切實做到發現一戶、登記一戶、監管一戶，確保監管工作不留死角。四是開展電子煙自動售賣機等新型渠道全面檢查，重點檢查自動售賣機等各類新型銷售渠道銷售電子煙行為，全面清理中小學校周邊等未成年人集中區域電子煙自動售賣機，堅決維護良好的卷煙市場秩序，切實樹立煙草行業負責任的形象。