摘要：在煙草專賣制度下，跨行政區域行政執法是必要的，雖然有《煙草專賣執法資格管理辦法》第27條第2款對煙草專賣跨區執法的創新規定，但由于文件的固有位階，無法突破現有管轄規定體系，跨區執法仍需要建立在“本機關職權范圍內”，也即要對案件有管轄權，另外也需要滿足一定的程序要件。本文采用案例分析、比較分析以及體系解釋的方法評議條款的合理性，界定煙草專賣跨區執法的管轄權內核，從而規避以程序要件取代實體要件的簡單化跨區執法，以維護現有的管轄體系。為貫徹落實依法行政，煙草專賣局可從以下三個方面化解跨區執法的權力沖突并促進權力交融：一是完善執法細則，明確執法要點；二是加強學習培訓，提升執法能力；三是聯合相關部門，協調地區利益。

關鍵詞：煙草專賣跨區執法；管轄權；程序要件；實踐應用

盡管當前我國關于煙草專賣行政執法的體系建設正在逐步規范化，但由于法律條文過少、實際工作的千變萬化以及工作指標要求，目前工作仍有不周到的地方，在執法實踐中暴露了很多問題。在基層煙草專賣行政執法中存在一個亟需重視的問題便是煙草專賣跨行政區域行政執法（以下簡稱“煙草專賣跨區執法”）。此問題不僅涉及地區之間不同執法主體執法活動的沖突解決，更觸及有關管轄權的正當性基礎。近年來，隨著國家治理體系和治理能力的現代化要求及公眾法治意識的提高，尤其是在新的《煙草專賣執法資格管理辦法》（下文簡稱《管理辦法》）出臺后，如何為跨區執法立論以及走出桎梏，需要正視其內在問題，在當前法律規定的框架內進行解釋及完善，以免產生不必要的行政爭議，給行政執法質效帶來不必要的波折。

1、煙草專賣行政執法的困窘

煙草專賣行政執法一般是指行政許可、市場檢查以及行政處罰。實踐中往往存在以下難題：

1.1 人情執法的漏洞

煙草專賣行政執法主要圍繞固定的轄區開展，常態化的市場檢查會導致行政執法人員與本轄區部分零售商戶存在情誼關系，難免形成固定的利益鏈條，形成地方保護，從而存在違法不究、執法不嚴的問題。

1.2?屬地管轄的限制

某些違法行為人基于“風險分散”的考慮，在不同的轄區進行違法行為布局，利用管轄權的桎梏來阻礙煙草專賣局“一網打盡”的步伐。從這個角度而言，在案件相互關聯時，將案件線索移送不但可能延誤打擊涉煙違法行為的時機，也可能在一定程度上打擊執法人員打假打私的積極性。

1.3?工作指標的要求

在某些法治環境良好的地區，涉煙違法行為人往往只進行小范圍或者小批量的違法活動，表現為煙草專賣品的少量分銷，即使被查獲處罰也不痛不癢。這樣對于有工作指標要求的地區，就存在案件量少而難以完成任務的窘迫。

基于以上困窘，基層行政執法人員往往就情報線索進行追本溯源、深挖擴線，對涉煙違法行為進行更大范圍的打擊，一是為了不拖延案件查辦良機，二是為了完成上級單位的指標任務，三是為了避免地區保護的風險。這樣就基本促成了煙草專賣跨區執法的潛在發展。毫無疑問，其本身也存在需要明晰、透徹的疑難，需要明定其性質定位，并區分與現有管轄方式的不同和銜接，厘清其實施的風險要點，從而為其奠定正當性基礎。如何有效妥善處理相關一系列問題，直接考驗著我國煙草專賣行政執法的能力和水平。

2、煙草專賣跨區執法概述

2.1?煙草專賣跨區執法的概念及構成

2.1.1?煙草專賣跨區執法的概念

跨區執法一詞常出現在環境保護的立法領域，往往和聯合執法、交叉執法等執法方式并存，其目的是為了聯合多部門，突出執法力量，協調聯動管理職能。

無論是大氣污染還是水污染，由于物體本身的特質而具有流動性，從而具有跨區域性。也正因此，僅僅依靠單個行政機關很難達到全面治理的效果，須建立區域聯合防治機制，意在避免責任的推諉。煙草專賣跨區執法并不是由于涉煙違法行為本身特性所必需的，更多是出于便利、高效執法等各種因素的考慮。在這種跨區域的涉煙違法行為中，在無需并案時，應當一事一管，即由屬地轄區的煙草專賣局進行主管更合乎規定。但是，根據基層執法實踐來看，煙草專賣跨區執法有其存在的必要性及合理性，由此需要明確其內在合理機制。故而煙草專賣跨區執法可表述為，在滿足一定的要件時，本行政區域的煙草專賣行政執法人員可就他行政區域的涉煙違法案件進行執法、查處。一般而言，這里僅包括違法行為發生地跨越本轄區和他轄區兩個以上行政區域而不包括違法行為地完全與本轄區無關的涉煙違法案件。在煙草專賣跨區執法中，必要時進行并案處理，由一個煙草專賣局管轄他行政區的案件，有利于查清事實，統一定性處罰，以免出現矛盾的執法結果。

2.1.2 煙草專賣跨區執法的構成

煙草專賣跨區執法主要由以下三方面構成：

執法主體，通俗地講，是指非本行政區域的煙草專賣局及其行政執法人員。根據屬地管轄原則，涉煙違法案件只能由該行政區域的煙草專賣局主管，但是上述多種因素的混雜，導致煙草專賣跨區執法一定程度上游離于屬地管轄的原則之外。

行政相對人，是指部分或全部違法行為未發生在某一行政區域內，卻被該行政區域的煙草專賣局行政處罰的人。

執法行為通常包括市場檢查和行政處罰。市場檢查一般是由上級機關指令或者同級機關事先共同決定，實質表現為異地交叉檢查。行政處罰則往往具有緊急性，與管轄權判定、不同地區利益保護等因素聯系的更為緊密，本文也主要圍繞行政處罰展開討論。

2.2?跨區執法與相關概念的辨析

2.2.1?與聯合執法的區分

聯合執法，一般是指兩個以上的行政機關就職權重疊的事項共同執法。這種執法方式中，有可能是聯合本轄區其他行政機關共同執法；又或者是聯合其他轄區的行政機關共同執法。在聯合執法中，往往會有明確的牽頭單位，在共同轄區進行執法活動。但是跨區執法中執法主體一般來說只有一個，并且不包括在本轄區的執法活動。

在煙草行業中，聯合執法和跨區執法是比較常見的執法模式。前者常常表現為煙草專賣局與轄區公安局、市監局等開展打假打私行動；后者一般有兩種表現：一種為單純由煙草專賣局開赴其他區域進行市場檢查或者行政處罰，另一種則是煙草專賣局配合公安機關于其他行政區域查處煙草涉刑行為。前者一般不存在問題，而后者需要考慮于其他行政區域開展行政執法的正當性問題，從法律中表現即為有無管轄權的問題，上級指令能否突破“違法行為發生地”的管轄要求。

2.2.2?與交叉執法的區分

交叉執法，是指兩個以上行政區域的執法人員互換區域進行執法的方式，比如A區和B區的煙草專賣局執法人員互相調換，到對方轄區開展執法活動。與跨區執法相比較，最大的不同就是交叉性，存在相互交流的性質，但跨區執法具有單向的主動性，通常不進行事前溝通。

2.3?煙草專賣跨區執法的法律依據

2020年3月5日，國家煙草專賣局印發了新的《管理辦法》。其中，第27條第2款規定：各級煙草專賣執法人員依法在本機關職權范圍內開展跨行政區域行政執法行動時，必須經書面授權并公示。未經授權和公示的，執法人員不得跨行政區域執法。其首次規定了煙草專賣跨區執法，具有創新性。

顯然，煙草專賣跨區執法依然要在具備“管轄權”的基礎上展開，否則會有程序不當之嫌。《管理辦法》從性質上看屬于規章以下的規范性文件，只能在法律、法規、規章等已有規定內進行細化，并不能作出行政執法權上的突破。觀之其他領域的立法規定，如2018年《大氣污染防治法》的效力等級是法律，其中第92條規定了聯合執法、跨區域執法、交叉執法。同樣處于法律效力位階的《行政訴訟法》第18條第2款也有類似規定：經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。通過同類型制度法律淵源的比較，要突破已有的管轄制度，需要從上位法進行改變，否則只能在原有的框架內探索創新，不能有所突破。于此，煙草專賣跨區執法要想依法鋪開，明定其管轄權原理就很有必要。

3、煙草專賣跨區執法的理論內核

3.1?煙草專賣跨區執法的案例分析

為更加客觀綜合分析以煙草專賣局為行政主體的跨區執法案件，通過無訟網，筆者以“煙草專賣局”、“管轄”為關鍵詞，并將案件類型限定為“行政”，初步檢索得出149個案件，經過篩選，其中與本文主題相關的案例有50個。

按審判級別分類，一審案例27個，二審案例22個，再審案例1個。

按裁判年份劃分，2006年有1個，2013年有1個，2014年有4個，2015年有2個，2016年有6個，2017年有11個，2018有11個，2019年有10個，2020年有4個。2013年之前幾乎沒有關于煙草專賣局管轄權異議的案件，而自2013以來，管轄權的正當與否越發受到社會公眾的關注、重視。

上述屬地管轄是指在跨區案件中，最終由查處地的煙草專賣局管轄，并未觸及其他行政區域的保護利益。異地管轄是指涉煙違法行為發生地之一的煙草專賣局在自己本轄區并沒有查處，而是基于案件的發展在異地進行管轄，具體可見（2016）豫07行終228號二審行政判決書。根據管轄權規定進行合理延伸的異地管轄，實際適用共同管轄的規定，至于會否損害屬地管轄的地區利益，不需要放大考慮，只需要在發生爭執后，由上級主管部門來指定管轄即可。指定管轄則是由上級煙草專賣局指定非轄區的下級煙草專賣局進行案件管轄。提級管轄則是跨區案件由上級煙草專賣局進行管轄，實則貫徹屬地管轄原則。其依據為《煙草專賣行政處罰程序規定》第10條第1款規定：上級煙草專賣行政主管部門可以直接查處下級煙草專賣行政主管部門管轄的案件。這樣雖然避免發生了管轄權爭議，但是無形中會增加上級主管部門的辦案壓力。根據上表，在實踐中，指定管轄是協調地區內部之間以及與行政相對人之間的最穩妥的處理方式。

在17個通過指定管轄方式確定管轄的案例中，研析后發現主要有以下三種模式

在第一種情形中，法院簡單地以煙草專賣局的指定管轄書為依據，只要存在上級的指定管轄，即可取得案件的地域管轄權，并不深究指定管轄的原因理由，例如姜振維、遼陽市煙草專賣局司法行政管理(司法行政)二審行政裁定書認為：查獲地雖為遼寧省鞍山市達道灣高速公路口，但經遼寧省煙草專賣局指定管轄，遼陽市煙草專賣局可取得地域管轄權。第二種情形則是直接根據《煙草專賣行政處罰程序規定》第11條規定，指定由與案件并無聯系的煙草專賣局進行管轄，但是對于何種特殊原因并未作解釋。第三種情形則是煙草專賣局雖不是案發地區的主管單位，但是其取得對案件的管轄權并不是基于指定管轄，而是基于其本身與案件的管轄聯系，基于方便而由其進行跨區執法。

由上看出未指明原因事由的指定管轄占據絕大部分，這樣的執法方式有利于一定程度上突破屬地管轄原則的禁錮，但是卻也會損害共同管轄和特殊原因指定管轄的規定，也即即使賦予上級主管機關確定和變更案件管轄權的職權，但是也不能任意為之，除了特殊原因之外，需建立于管轄權的基礎上，否則過于泛濫地使用指定管轄的規定，難以協調地區之間的利益。

3.2?煙草專賣跨區執法的實體要件

同樣的，在正當性層面，煙草專賣的跨行政區域行政執法并不是本行政區域煙草專賣行政主管部門任意管轄的體現，也不是他行政區域煙草專賣行政主管部門怠于執法的不作為，而是由案帶案、以點帶面，進而并案解決。鑒于案件之間的內在聯系及行政執法的便利高效，故而允許本行政區域的行政執法人員到他行政區域進行涉煙違法行為的查處，但是最本質還是要還原到管轄權層面，也即具備管轄權才可以進行跨區執法。

上文提到，本文的煙草專賣跨區執法主要涉及行政處罰，是否有管轄權。煙草專賣行政處罰，是指為維護國家利益和消費者權益，煙草專賣行政主管部門在職權范圍內就行政相對人的尚未觸及刑事責任的涉煙違法行為予以查處，給予懲罰性行為。就煙草專賣的行政處罰，首要是判斷該行為是否涉煙違法。煙草專賣局僅僅能對涉及損害煙草專賣專營利益的案件進行主管。其次就要判斷是否對該行為是否有管轄權，也就是要以“違法行為發生地”作為判斷原則。若必須進行跨行政區域行政執法，必要的要素應該是其他行政區域的涉煙違法行為與本行政區域的涉煙違法行為存在內在的牽連關系，從便利行政、靈活高效的角度，應直接由先立案、先執法的煙草專賣局直接進行煙草專賣跨區執法，以節約執法成本及提高執法效率。

由此，跨行政區域行政執法主要緣于行為之間具有內在邏輯的緊密性，與民事訴訟中的合并管轄異曲同工。合并管轄是指對某個案件有管轄權的法院，可以一并管轄與該案有牽連的其他案件，又稱牽連管轄。合并管轄的實質是對某個案件有管轄權的人民法院基于本案與其他案件的牽連關系，取得其原本無管轄權的其他案件的管轄權。兩者區分點在于前者是為了更好地貫徹行政高效原則而在他行政區域行使牽連案件的管轄權，而后者是秉著避免矛盾判決的目的而在本行政區域行使牽連案件的管轄權。值得注意的是，跨行政區域行政執法容易觸發屬地管轄的利益保護與便利執法的矛盾沖突，故而要明確框定煙草專賣跨區執法的管轄權內核，簡言之，縱使跨區執法，但并未脫離現有管轄制度內涵，并不違反上位法規定。

3.2.1 管轄的牽連性

《管理辦法》第27條第2款限定煙草專賣跨區執法是在“本機關職權范圍內”開展的，但是并未明確可開展的具體實體要件，更未涉及可管轄之具體案件類型。煙草專賣跨區執法雖然是法定管轄的例外，但本質上仍要建立于有管轄權的基礎上。質言之，能否進行跨區域行政執法，應判斷其就他區域案件有無案件管轄權及有無管轄的必要。在沒有任何管轄牽連關系的狀況中，某煙草專賣局無法進行跨區執法，除非能滿足《煙草專賣行政處罰程序規定》第11條有關特殊管轄的規定。從行政管轄的層面來看，最為重要的要素應為“違法行為發生地”，包括行為實施地、結果發生地等。換言之，當涉煙違法行為發生于本轄區，那么本行政區域的煙草專賣主管部門可以管轄。而煙草專賣跨區執法必須是他行政區域涉煙違法行為與本行政區域現行行為有牽連關系，或者說是管轄權的合理延伸。這里需要判定何為牽連，設例如下：

案例一：A區局接到群眾舉報，A區有某甲于B區制售假煙。

案例二：A區局接到群眾舉報，A區有某乙于A區銷售假煙并于B區有假煙倉庫。

案例三：A區局接到群眾舉報，A區有某丙于A區銷售假煙并向B區某丁購買假煙。

案例四：A區局在查處本區假煙零售戶時，發現本區零售戶于本區向B區某戊銷售假煙，并被某戊無證銷售出去。

牽連，字面解釋為牽涉、關聯，意指行為之間有著潛在的聯系。牽連關系一般被認為是一個潛在的法律概念，民事訴訟中有牽連管轄的規定。牽連管轄前提一般是認為二者之間存在“同一事實或者同一法律關系”。區別于民事訴訟中有關訴訟標的及訴訟主體的牽連問題，跨區執法應特別注意涉煙違法行為之間的事實上或者法律上的邏輯關聯性。據此理解，意味著跨區域行政處罰不僅能針對發生于本區域的部分違法行為，而且能一并解決由同一主體于同一時間段在他行政區域實施的有關聯的違法行為。

3.2.2 案例解讀

案例一某甲，除了地處A，其實施行為與A區局的管轄范圍并無聯系，也就是說某甲的涉煙違法行為完全發生在B區而非A區，根據屬地管轄原則應由B區局進行管轄，不存在跨行政區域行政執法的可能。

案例二中，某乙不僅于A區售賣假煙，而且其假煙于B區自供自給。這兩者存在明顯的關聯性，根據最有利及時查處涉煙違法行為的原則，A區局可以進行跨行政區域執法。

在案例三中，某丙售賣假煙與購買假煙的行為具有明顯的內在關聯，雖然不能由購買假煙的行為直接牽扯到某丁的銷售行為，但是另一層面來說某丁的銷售行為發生的結果地恰恰就是A區，故而基于屬地管轄牽連可有跨行政區域執法的必要。但是如果某丙向某丁購買的假煙并不在A區銷售，那就不能據此開展跨區執法，與案例一同理。也就是說，是否具備牽連關系要結合看待，某丙的購買行為并不是決定因素，而是關注非法銷售行為的最終固定，從而可以針對某丁的全部銷售行為進行跨區執法。

由此觀察案例四，違法結果發生于B區，但是針對某戊的銷售行為并不能據此牽連跨區執法。雖然從廣義角度來看，二者行為存在一定的關聯，但是從行政屬地執法秩序維護的角度來看，不應過分擴張解釋牽連這一含義。A區局并不能就本區零售戶售賣假煙的行為進而跨行政區域查處某戊的銷售假煙行為，而應該將線索轉送，由B區局立案管轄。

3.2.3 煙草專賣跨區執法的實體要素

從上述案例的對比中，大概可以梳理出煙草專賣跨區執法成立的實體要素：一是案件行為發生于本行政區域而有立案管轄權；二是本行政區域之案件行為與他行政區域之行為有牽連性；三是合并解決有助于案件的及時查處，保護行業利益；四是限制性要件，即保持在合理限度而不損害屬地管轄利益。

3.3 煙草專賣跨區執法的程序要件

在有關煙草專賣跨區執法的規定尚未出臺前，在程序要求方面并未做要求，一般滿足管轄權要件即可。但是，從立法旨意來看，對于行政執法的跨區強制合并的情形，立法在管轄上有必要給予特別的程序保障。從《管理辦法》第27條第2款的解釋來看，煙草專賣跨區執法需要滿足兩個程序要件，經過“書面授權”及“公示”。該程序要件不是賦予管轄權的前提，而是協調地區利益的一種程序規范，是基于管轄權而產生的書面授權和公示。但該程序要件的表達過于簡單，需要作以下明確，以避免引起不必要的爭議：

其一，雖然根據《專賣執法資格管理疑難問題解答》及《管理辦法》第27條第3款，可以明確國家及省級煙草專賣局開展跨區域執法活動由本級機關主要負責人書面授權并公示，地市級局開展的跨區域執法活動則由省級煙草專賣局主要負責人授權并公示。但是煙草專賣行政主管部門接受雙重領導，在同級政府機關作出有關授權時，是否產生同等效力？

其二，主要負責人是通過簽字批準的形式進行“一事一授權”，不能進行集中授權，但是值得考慮的問題是，在有緊急的跨行政區域行政執法活動（如行為人有轉移匿藏的可能）時，如何解決書面授權的程序爭議？是否可以進行事后程序補正？未進行公示是否有補正措施？其三，公示的時長及形式未作規定，國家煙草專賣局對此沒有做出回應。根據文義解釋，雖然書面授權和公示是必要的前置程序，但是因為公示時間沒有規定，故而是否可理解為只要對外公示即可？

3.4?煙草專賣跨區執法與現有管轄制度的銜接

煙草專賣跨區執法帶有明顯的異地執法的特性。眾所周知，執法主體或者執法人員有其固定的執法區域，只有發生在執法區域內的違法行為才會被該區域的行政執法人員查處，也即有行政執法權。這也對應著《煙草專賣行政處罰程序規定》第7條第2款規定的內容，簡言之，各級煙草專賣局應當秉持“屬地管轄”原則。但在屬地管轄之外，仍需結合其他管轄制度及執法實際進行識別。

3.4.1?共同管轄

共同管轄是指兩個以上主管機關都有管轄權，需要區分立案的先后來判定管轄權的歸屬。就本規定而言，對于“同一違法行為”可以同時存在兩個以上的煙草專賣局。由于煙草專賣局有其固定轄區，故而潛在說明就“同一違法行為”，可以由其他轄區的煙草專賣局進行主管查處。這里的關鍵點為“同一違法行為”的判定，這一違法行為必然涉及不同的行政區域，才會導致不同的行政主管機關對其有共同管轄權。這里恰恰可以為煙草專賣跨區執法正言，雖然屬地管轄是案件處理的原則，但是并未否定其他區域的煙草專賣行政主管部門對案件有管轄權。當然，“同一違法行為”也可能觸動的是級別管轄，但是根據相關規定，不同層級的煙草專賣行政主管部門就本轄區案件有程度深淺的界定。

3.4.2?移送管轄

移送管轄，是指煙草專賣局發現正在查處的案件不屬于管轄職權范圍內的，將其移送至有管轄權的煙草專賣局或其他行政機關。在跨區執法案件，管轄權的判定至關重要。在違法行為并未發生在管轄區域或者與管轄區域并無上述所言的牽連關系時，該區的煙草專賣局不能擅自立案，若已經立案，應將案件進行移送，否則會惹來不必要的程序爭議。

3.4.3? 指定管轄

指定管轄，是指上一級煙草專賣局就某些情形直接指定由哪一級或哪一轄區的煙草專賣局管轄，是法律賦予的上級部門重新確定或者變更案件管轄權的職權。共同管轄和移送管轄在發生管轄權爭議都會產生指定管轄的可能，另外還包含以下一種情形，即有管轄權的煙草專賣局因為特殊的原因，進行管轄存在不合理之處，故而上一級煙草專賣局指定由其他本無管轄權的煙草專賣局主管。在指定管轄的三種情形中，與跨區執法聯系最為緊密的應為共同管轄及特殊原因的管轄。關于共同管轄前已述之，而在特殊原因的指定管轄中，可能會涉及跨區執法的問題。因為本轄區主管部門由于特殊原因不能主管，本轄區其他下級主管部門也不能進行管轄，故而只能由上一級主管部門或者其他區域的主管部門進行管轄。由此觀之，這里產生無管轄權的跨區執法，其范圍限定于“特殊原因”而不能或者不宜管轄的情形，而并非是由上一級煙草專賣主管部門隨意指定。一般而言，“特殊原因”是指主管機關整體需要回避的情形，如行政相對人與主管機關有利害關系。根據我國例舉式的立法習慣，其他“特殊原因”的情形應與整體回避情形類似。由此不能將“特殊原因”普通化，否則會造成管轄的混亂，不利于程序的安定。另，基于特殊原因的指定管轄可作為煙草專賣跨區執法的例外情形，并且劃定煙草專賣跨區執法的邊界。

從《管理辦法》第27條規定來看，煙草專賣跨區執法實則為共同管轄與指定管轄規定的混合，即將“指定”（書面授權）疊加公示要件前置以明定管轄權歸屬。雖然該條款的程序要件在一定程度上降低了行政效率，也妨礙了前述緊急情況的處理。但是考慮到跨區執法畢竟對地區執法利益有所破壞，在經過上級主管部門的授權能更好地讓屬地機關接受，從而減少兄弟部門之間的爭議，也有所裨益。

3.4.4?集中管轄

集中管轄并不是行政執法領域的術語，主要發生在行政案件的司法領域，即突破屬地管轄原則，將某幾個轄區的行政訴訟案件歸集到某一轄區的法院，由其專門、集中、統一管轄。集中管轄本質上是國家開展的一次跨行政區域管轄的試點，其指導依據為《行政訴訟法》第18條第2款及《關于人民法院跨行政區域管轄行政案件的指導意見》。行政案件跨行政區域集中管轄與煙草專賣跨區執法都存在一個共同特征，即跨行政區域。而前者是由法律授權開展跨區域管轄的試點，意即破除地方壁壘，歸整管轄。后者雖也是跨行政區域進行管轄，但是其規定自規范性文件，并未納入法律或者行政法規規定，故而仍未脫離管轄的基本原則，要在管轄權判定的規則內進行跨區執法。

4、煙草專賣跨區執法應對策略

4.1?完善執法細則 明確執法要點

上文提到，《管理辦法》第27條將煙草專賣跨區執法框定為“本機關職權范圍內”，如果違法行為發生在本轄區，那么根據屬地管轄的程序進行即可，但是煙草專賣跨區執法跨越了行政區域，對于“本機關職權范圍”的判斷就至關重要。但是涉及到行政區域的跨越，如何判斷是否具備執法的權力，該《管理辦法》既沒有以概念進行解釋，也未進行一定的例舉，容易造成適用混亂的局面。故而，在基層的煙草專賣執法中，為了更好地開展跨區執法，需要更為明確相關執法細則，尤其需要對煙草專賣跨區執法的概念、類型作出細節性的解讀，以給一線的專賣執法人員更好地適用，同時也盡可能地從源頭避免爭訟。

在案件前期，執法隊伍需要對情報線索進行研討，以初步判定違法行為的發生區域，若與本轄區有直接關系或者牽連關系，從打擊制假售假全鏈條出發，應進行跨區執法，一并延伸管轄。以S市N區煙草專賣局為例，一方面，S市煙草專賣局《關于辦理跨區域涉煙違法案件若干問題的指導意見（試行）》為指引，妥善處理辦理跨區域涉煙違法案件的執法資格、程序、管轄、協作等相關問題。另一方面，N區局制定《S市N區煙草專賣局涉煙網絡案件辦理實施辦法》,進一步規范情報線索來源處置流程，打牢跨區辦案的理論基礎。

執法人員更應注重在執法實踐中把握管轄規則，研習案件線索，在沒有管轄權時應及時移送，從而不貽誤打假時機。對于有管轄權的跨區執法案件，應謹遵國家煙草專賣局印發的規定，具備書面授權及事前公示的要件，否則因為程序要件缺失而增加不必要的行政爭議，浪費執法資源。

4.2?加強學習培訓 提升執法能力

在煙草專賣跨區執法中，迫切需要提升執法人員的理論及實踐能力。由于跨區執法涉及的程序風險較多，故而需要執法人員對案件進行研判，以契合現有法律規定，防止陷入違法泥沼。對于一線執法人員，主要通過相關規定的學習培訓，梳理執法規定的要點，以使其明了、防范相關執法風險。

另外，規則最終都需要一線隊員進行落實，簡言之，執法隊伍的素質提高與否直接決定執法成效的優劣。故而既需要明確具體的細則，同時也要寓學于行，將執法流程、執法規定烙在內心，增強執法能力。同時也要督促執法人員自主學習能力，多思多學，舉一反三。執法人員應堅守程序正義的要求，依法合規地運用執法權力，切實遵守行政執法三項制度要求。

4.3?聯合相關部門 協調地區利益

煙草專賣跨區執法并不單純圍繞涉煙執法行為展開，往往需要考慮多方利益，防止引發不必要的矛盾。從現有監管格局以及涉煙違法行為的性質來看，往往需要調動多個部門開展聯合執法，從而集中最大的力量打擊假私煙違法行為。參見現有市場監管模式，大多是由煙草部門聯合公安機關、工商部門、網格治安、海關緝私等相關部門進行集群打擊。此種做法的目的在于能夠統籌各方職能、發揮各方優勢，激發協同執法的能動性。

煙草專賣跨區執法關鍵點在于“跨行政區域”，由此往往會觸碰到相關區域的管理秩序問題，由此在開展煙草專賣跨區執法時，需要滿足前置的程序要件，或者經過與當地行政主管機關的協商，否則當兩個主管部門就此發生爭議時，會影響行政執法的權威性、威懾力。另外，前文也說到，煙草專賣跨區執法涉及的到管轄權判定的規則，如在基層實踐中逐漸總結經驗，需要及時將其納入法律進行規定，以從法律依據層面給以正當性依據。

5、結語

隨著法治中國理念的深入，煙草行業不再神秘，不斷地“暴露”在國人眼中。依法行政觀念的貫徹以及社會公眾法律意識的提高，煙草行業需要不斷推進陽光執法、嚴格執法、規范執法，從而降低和避免可能產生的系統性法律風險。煙草專賣跨區執法實則為基層行政執法的剛需，但“法無授權不可為”，跨區執法應受制于當前的法律體系，以現有管轄原則為靶心，進行合理的延伸、輻射，妥善處理權力沖突與交融，同時應在總結經驗的基礎上將有限度的管轄突破規定在行政法規以上的依據中，使之具備合法正當的規則依據，進而更好地推進法治煙草建設，推動煙草行業高質量發展。