摘要：煙草專賣制度是煙草行業的基石。卷煙市場管理是維護煙草專賣制度基礎性工作之一，是推動行業高質量發展、高效能治理的有機組成部分。各級煙草專賣管理部門對如何建立并執行卷煙市場治理機制與市場服務體系，進行了積極的探索和嘗試，在立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，實現行業高質量發展、高效能治理的總體要求下，聚焦當前卷煙市場監管理念和監管方式方法中存在的突出問題，實現監管資源有效利用，監管力量有效整合，監管手段有效提高，不斷推進卷煙市場監管法治化、規范化、科學化、智慧化建設，值得我們進一步探討。

關鍵詞：高效能、綜合監管、目標對策

煙草行業作為國有企業的重要組成部分，如何實現企業治理體系和治理能力現代化，助力推動行業高質量發展，是一項重大課題。卷煙市場監管作為行業實現治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，在實際工作中，各類卷煙非法交易行為頻發，不但擾亂了市場經濟秩序，損害了國家利益，還違背了法治社會的要求。

一、推進卷煙市場綜合監管意義

市場監管一直是我國經濟社會改革的重要環節，新發展階段下，推動經濟社會高質量發展，實現高效能治理，對煙草專賣市場監管工作提出了新的更高要求。

（一）市場監管在煙草專賣制度優勢中的體現。

專賣制度優勢是行業的最大優勢，市場監管發揮著不可忽視的作用。

一是始終堅持黨的領導，牢記“兩個至上”，把人民利益放在第一位，維護國家利益和消費者利益，凈化煙草市場，創造穩定、和諧、規范的煙草專賣秩序，為國家利益、人民利益作出了應有貢獻，以集中統一高站位的政治維度體現了專賣專營體制優勢。

二是專賣專營制度是“兩塊牌子、一套人馬”，作為市場監管的主體同時，必須接受上級和地方政府的雙重領導，各項工作能高標準從中央貫徹到市場監管中隊這個最基層的地方，組織運轉高標準的組織維度充分體現了專賣制度的組織優勢。

三是“國家利益至上、消費者利益至上”是全行業的共同價值觀，充分展現了行業以人民為中心、服務人民的價值導向，市場監管作為專賣管理重要組成部分，直接體現了人民性，也是專賣制度優勢的價值體現。

（二）卷煙市場高效能治理的內涵。

習近平總書記參加十三屆全國人大三次會議內蒙古代表團審議時，特別提出“高效能治理”概念，強調要有針對性地部署對高質量發展、高效能治理具有牽引性的重大規劃、重大改革、重大政策。“高效能治理”與國家治理體系、治理能力現代化總體目標一脈相承，理應共同成為各級黨委政府的中心工作。黨的十九屆四中全會提出了把我國制度優勢更好轉化為治理效能的總體要求，提升國家治理效能是堅持和完善中國特色社會主義制度的題中要義。行業內，提升治理高效能是完善煙草專賣專營體制、構建適度競爭新機制的題中要義。專賣管理作為支撐和維護專賣制度基礎性、保障性工作，就是要更好運用管理優勢應對風險挑戰，維護國家利益和消費者利益，也是推進市場治理體系和治理能力現代化的應有之義。因此，深刻理解和把握“高效能治理”的豐富內涵，對推進卷煙市場管理轉型顯得尤為重要。

一是堅持優勢轉化是高效能治理的正確方向。習近平總書記指出：“我們提出的國家制度和國家治理體系建設的目標必須隨著實踐發展而與時俱進，既不能過于理想化、急于求成，也不能盲目自滿、故步自封。”十九屆四中全會提出的“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力”對卷煙市場管理提出了更高要求，高效能治理的內涵更加豐富。綜合運用政治優勢、組織優勢、價值優勢鞏固監管手段，推進卷煙市場管理理應成為各級黨委政府的工作之一，實行卷煙市場綜合監管路徑，正是專賣優勢的轉化之道，也是實現高質量發展的重要保證。

二是堅持破解障礙是高效能治理的動態過程。隨著主要矛盾的轉變，生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑的相互作用和相互制約，高質量發展要求的市場監管必然存在諸多制約發展的“堵點”和“痛點”。如何打通“堵點”和消除“痛點”，不斷破解障礙，形成強大的國內市場，從而更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，也是高效能治理的動態體現。

三是堅持人民至上是高效能治理的永恒課題。中國共產黨百年奮斗的歷史經驗指出，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民，人民是黨執政興國的最大底氣。“堅持法治建設為了人民、依靠人民，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者”。卷煙市場高效能治理要始終站在人民大眾立場上，始終不脫離、不動搖這個立場。

（三）卷煙市場綜合監管的理論邏輯。

面對上述新形勢，卷煙市場監管發揮越來越重要的作用，不能單一依靠煙草執法部門，應當內外構建綜合監管體系，著力推進卷煙市場綜合治理，提升治理效能，創造穩定、和諧、規范的煙草專賣秩序，這既是煙草行業的法定職責，也是維護國家利益和消費者利益的重要保證。

一是立足邏輯視角，實現卷煙市場綜合監管是煙草專賣治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。卷煙市場是專賣管理工作的重中之重，維護卷煙市場秩序也是專賣管理的基礎工作。全面提升卷煙市場綜合治理能力，才能為專賣管理筑起更加堅實的保障線，才能推動實現專賣治理體系和治理能力現代化。

二是立足發展視角，實現卷煙市場綜合監管是推進行業高質量發展的重要保障。立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推進高質量發展的形勢下，必須把實現卷煙市場綜合治理轉化為推動高質量發展、推進高效能治理、造就高素質隊伍的工作成效，扎實踐行“兩個至上”行業共同價值觀，把思想和行動統一到黨中央對大局大勢的判斷上來，以更加昂揚奮進的姿態走好新時代趕考之路。

三是立足民生視角，實現卷煙市場綜合監管是維護人民利益、回應人民期望的客觀要求。煙草行業作為治理體系的一部分，提出了“兩個至上”的行業價值觀，始終把維護國家利益和消費者利益放在心上，把專賣制度優勢轉化為治理效能的著力點，不斷提升人民群眾的滿意度和獲得感。實現卷煙市場綜合治理更是維護人民利益、回應人民期望的客觀要求。

二、當前卷煙市場監管存在問題

新形勢下，隨著深化“放管服”改革、“互聯網+監管”政策要求，對專賣治理提出了新的更高要求，如何精準發現問題、有效堵塞漏洞、有力發揮市場監管在實現治理能力和治理體系現代化上的重要作用，是當前亟需解決的問題。

（一）專賣隊伍素質與高效能治理要求不相適應。

一是隨著“放管服”改革深化和“互聯網+監管”等國家制度的實施，行政執法全過程留痕，對專賣公開、公平、公正執法提出了更高要求，部分專賣人員執法行為不規范，法制意識談薄，存在隨意性執法、選擇性執法，三項制度執行不嚴，難以適應市場監管新形勢。

二是很大部分專賣人員對政策精神把握不準、工作創新意識不夠、執法形勢的變化認識不足，在實際執法工作中習慣于老套路，缺乏創新性、主動性，難以應對復雜的市場管控形勢。

三是隨著國家對行業“天價煙”專項治理、政治生態突出問題全面整改和專賣執法監督檢查等一系列專項部署，對專賣廉潔執法、公正執法、規范執法提出了更加嚴格的要求。

（二）卷煙市場監管協作機制與高效能治理要求不相適應。

專賣一盤棋的思想需要進一步鞏固，縣級局執法主體各自為戰、力量分散現象突出，未能形成跨區線索移交、成果共享和聯防聯控的大專賣格局。激勵機制作用還沒有完全發揮，與公安等部門未真正形成證據互認、考核互認、獎罰互認的協作機制。專賣協作機制的不完善難以實施“全要素、全環節、全鏈條”精準監管，難以形成多部門市場集約管理。

（三）卷煙市場監管方式與高效能治理要求不相適應。

當前，卷煙市場監管主要由煙草專賣行政主管部門實施，以“雙隨機，一公開”為主、“APCD”為輔的檢查方式監管市場，單一的市場監管部門難以應對復雜的卷煙市場環境，監管體系建設與現代化煙草治理體系要求不相適應，單一的市場檢查方式難以應對千奇百怪的違法違規現象，監管手段創新與法治化、規范化、科學化、智慧化要求不相適應的問題日益凸顯。電子煙監管法治化及《行政處罰法》的新要求，對卷煙市場監管帶來新的考驗。

三、推進卷煙市場監管向綜合監管轉變的路徑探索

當前，為破解監管困局，積聚監管合力，提升監管效能，要探索卷煙市場綜合監管建設路徑，推動嚴格的行政執法、多元的社會監管、高效的政府服務、靈敏的市場評價等要素有機結合，構建起政府支持、內外聯動、協同治理、社會監督的善治監管格局。

（一）規范執法行為，打造公平公正監管格局。

健全社會公平正義法治保障制度對行業專賣規范執法提出了新的更高要求。規范行政執法行為，打造公平公正的執法環境，有效防范不規范執法問題和法律風險，也是高效能治理實現的應有之義。

1.監管隊伍政治性。應當將思想政治教育納入專賣黨員干部日常學習之中，強化責任擔當，培養絕對忠誠、敢打硬仗、艱苦奮斗的專賣精神；同時，重視廉政教育，常態化開展紀律教育、警示教育，培養一支紀律嚴明、作風過硬的專賣鐵軍。也應當針對文書制作、案件查辦、市場監管、數據分析、真假煙識別等業務方面知識，常態化開展技能提升，全面提升專賣隊伍整體水平。

2.監管機構科學性。進一步發揮縣級局執法主體作用，推進基層中隊標準化建設，規范機構設置和崗位標準，結合各地區域面積、管理對象、地理環境、線路規劃、人口銷量等因素，科學設置專賣稽查中隊，確保轄區市場監管覆蓋到位，市場監管職責履行到位。發揮內管、財審、法規等職能作用，設立綜合監督辦，緊盯重點節點、重點區域、重點問題，強化對卷煙市場“全要素、全環節、全鏈條”監管，形成運轉高效的內部監管體系。

3.監管責任可溯性。強化責任追究和考核引導，重點查找基礎管理工作中存在的漏洞，收集市場管控中存在的難點問題，梳理相關的工作流程，規范操作程序，建立卷煙市場監管公平正義的保障制度，納入考核體系，落實市場監管責任制，發揮考核“風向標”作用，進一步激發專賣人員學本領、提素質的熱情，全面提升專賣人員作戰能力，推動專賣工作質量整體提升。

（二）構建三個機制，打造協同治理監管格局。

市場治理是社會治理組成部分，社會治理是國家治理的重要方面。完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，必須推動嚴格的行政執法、多元的社會監管、高效的政府服務等要素有機結合，不斷擴大專賣領域合作的廣度和深度，共同管控卷煙市場，增強案件查處的精準度、針對性和震懾力，構建起政府支持、內外聯動、協同治理、社會監督的卷煙市場監管格局。

1.建設綜合治理長效機制。不斷加強請示匯報，取得地方政府大力支持，把卷煙市場監管納入地方政府相關部門平安建設考核，將政府支持延伸到鄉鎮社區、基層派出所等一線地區，深度構建政府支持的綜合治理格局。通過政府力量發動群眾積極參與卷煙市場綜合監管，有序強化市場監管，激發各類型卷煙零售戶的市場活力，規范卷煙市場秩序。

2.建設多方執法協作機制。執法部門配合對專賣實現高效能治理至關重要。應當不斷深化煙草與公安的協同作戰關系，定期開展聯合卷煙市場專項治理行動，建立與公安常態化對接聯絡協調機制。持續推進與市監、交通、郵管等職能部門的密切協作，各級局與市場監督管理部門開展聯合檢查，與郵管部門建立聯合協作機制，建設多方執法協作機制，集中力量開展涉煙違法活動治理工作，提高卷煙零售戶抵御風險的能力，讓廣大人民群眾放心消費卷煙。

3.建設左右內外聯通機制。各級局不是孤立的個體，應當加強與周邊縣市、毗鄰地區兄弟單位溝通交流，搭建互相學習、互動交流的良好平臺，不斷擴大專賣領域合作的廣度和深度，共同打擊涉煙違法犯罪活動，推動“情報互通、信息共享、證據互認、聯動打擊”工作機制落地，抓住卷煙市場治理的“牛鼻子”，堅決維護國家利益和人民利益。

（三）完善制度體系，打造信用評價監管格局。

社會綜合治理離不開人民的支持參與，行業綜合治理更離不開零售戶、消費者的參與。信用體系與每個人息息相關，行業應當強化誠信監管，完善零售戶誠信等級管理，提升零售戶誠信經營意識，以全民信用為抓手著力提升卷煙市場凈化水平。

1.構建客戶誠信評價機制。從個體層面來說，可以融合專賣系統、內管系統、營銷系統數據，從違法項、違規項、違約項、其他項四個維度，建立零售戶信用等級評價標準，根據不同的信用類別，制定差異化監管、服務、激勵與約束機制，逐步形成自治局面。

2.建立信用聯合懲戒機制。從合作層面來說，可以加強與對卷煙市場客戶有約束的銀行、市監等部門的協作，建立對失信客戶聯合懲戒機制。營銷部門在推進“煙商貸”的同時，可對失信客戶基于“煙商貸”額度進行調整，在貨源投放上結合客戶非煙違約行為制定聯合懲戒標準，規范聯合懲戒流程，增加客戶的違法成本，樹立誠信理念。

3.融入地方政府信用體系。從戰略層面來說，在國家大力推進社會信用體系建設契機下，積極融入社會信用體系建設，對接政府信用管理部門，推進卷煙市場失信行為認定、評價及運用，建立信用監管。

（四）推動方式轉變，打造智能數據監管格局。

加快推進監管方式轉變，規范隨機檢查標準，強化數據支撐，優化APCD工作法，積極構建信息化手段監管體系，深化大數據精準監管平臺功能和運用，聚合獨立平臺信息，打通數據屏障，突破市場綜合監管、精準監管這個薄弱環節，加大重點區域、重點對象監管力度，形成數據研判、打擊、防控的三大體系，釋放“智能”優勢，助力卷煙市場監管實現效能提升。

1.推動“四員聯動”數據監管。構建內管、專賣、營銷、配送四員協同數據工作平臺，對市場情況進行聯合研討，針對轄區內卷煙銷售情況、市場價格、專賣案件和查獲卷煙等數據信息，分析工作中的熱點難點問題并提出對策，做到“工作同心、考核同步、責任共擔、信息共享”，形成四部門共同關注市場、管控市場的合力，同建同治良好市場秩序。

2.推動“多方聯通”數據監管。依托公安天網及警務數據，聯通智慧城市人臉識別、車牌識別、交通管理數據，引入物流寄遞、市監電商平臺數據，推動數據跨部門無縫流動，構建多維數據集成指揮系統，實現對違法行為“精細分析、多方聯動、協同監管”的高效能聯通監管。

3.推動“一體鏈接”數據監管。集成行業系統內各模塊數據，匯集專賣系統客戶證件、案件查辦數據，營銷系統訂單數據，物流系統貨款結算數據，內管系統異動預警、真煙外流數據，通過智能建模代替人工建模，實現自動分析異常信息、自動生成監管目標、自動形成監管計劃，實現專賣部門一體鏈接式監管，提高監管效能。

綜上所述，推進卷煙市場綜合監管既是行業專賣管理不可或缺的重要組成部分，又是鞏固完善專賣專營制度的有力支撐，也是煙草市場治理體系現代化的必由之路。立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，實現行業高質量發展，需要不斷推進改革創新，持續探索治理體系和治理能力現代化。