摘要：隨著行業嚴格規范要求的不斷增強，卷煙規范經營工作也順勢得到推進，但隨著形勢要求的發展，作為承擔并推動卷煙規范經營的行業內部專賣管理監督工作，其職能作用的發揮存在一些不充分。本文采取正反對比、舉例子、引證等方法梳理調查分析梳理了地市級商業企業內部專賣管理監督工作運行的現狀、存在問題及潛在風險，并在此基礎上提出了監督工作體系規范化、標準化的幾點策略思路，旨在有效促進地市級商業企業內部專賣管理監督的質量和效率提升，也為推進地市級商業企業經濟運行平穩健康發展提供幫助。

關鍵詞：專賣管理；規范經營；內部監管；經濟運行

一、背景與意義

（一）研究背景

煙草專賣是我國現行管理煙草產業和經營煙草制品的政策制度，煙草行業在這一政策的支持下，四十年來摸索出了一條櫛風沐雨、披荊斬棘、砥礪奮進的發展思路，穩步推進了煙草行業由亂到治、由小到大、由弱到強，煙草產業的稅利貢獻額越來越來大，持續成為著國民經濟的重要組成部分。

然而，作為當前我國唯一政企合一的行業，煙草專賣專營管理體制越來越受到社會各屆的廣泛關注，尤其是近年來行業出現的一些不規范、不廉潔、不高效現象，也讓煙草未能在改革發展的大潮中獨善其身，出現了一些瑕疵，這讓本身備受關注的管理體制帶來了更需嚴格規范的新挑戰。

作為自我規范內容之一的內部專賣管理監督工作，行業曲折成長、持續發展的經驗映射出監管督促規范經營的不可或缺性，而不斷發展暴露的問題隱患現象則又反映出監管機制建設的曲折性和緊迫性。從這一正一反兩個方面可以看出，行業內部專賣管理監督工作還任重而道遠，值得探究。

(二)研究意義

探索推進行業的內部專賣管理監督工作，由點成線到面持續提升行業內部專賣管理監督工作的水平和效果，不斷加大對行業卷煙生產經營失當行為的規制和約束，使得卷煙生產經營活動始終在規范有序的軌道上順暢運行，這對于踐行“兩個至上”行業價值觀，維護好國家利益和消費者利益有著積極的意義，還對鞏固和發展煙草專賣制度有著重要的意義，同時對于行業健康穩定、長遠發展也有著深遠的影響。

正如所言：嚴格規范是煙草行業的生命線！充分凸顯了狠抓行業內部專賣管理監督工作對于行業健康穩定可持續發展的必要性和重要性。

二、行業商業企業內部專賣管理監督現狀

行業商業企業內部專賣管理監督從試點先行到全面鋪開，運行至今已經十年有余，在推動行業自律化管理、規劃化經營等方面起到了不可或缺的作用。截至當前，該項工作取得了積極進展，主要體現在以下幾個方面。

一是建立了自上而下的監管體制。從國家局到縣級局均建立一整套上下貫穿了整個行業，涵蓋了國家、省、市、縣等四個層級的監督職能和責任機制，可以說貫穿了整個行業內部。

二是建立了內容豐富的監管制度。國家局印發了《卷煙經營內部專賣管理監督工作指引》，省級局配套出臺了《卷煙經營內部專賣管理監督工作指引實施細則》等監管制度或建設了內管一體化平臺等監管系統，各地市商業企業相應出臺了相應的具體工作制度和考核追究問責措施，而且線下監管和線上監督同步進行性，推動了內部專賣管理監督有序開展。

三是逐級設置了相對獨立的監管機構。行業各級單位設置了專司監督職能的處（科）室、組，按照標準配齊配足了專職人員，各地市商業企業設置了工業監管崗、卷煙經營崗、綜合監管崗等專設崗位，為減少同級影響還采取過派駐制，專門負責組織開展同級或指導下級的內部專賣管理監督工作。

四是建立了縱橫交錯的工作機制。從縱向來看，從國家局到縣級建立上下貫通的業務指導、監督考核、質量評價和貫徹落實、逐級匯報、任務接收工作機制，橫向則建立了對同級專賣、銷售、物流等業務部門監管與被監管的督促、檢查、備案、審核、考核以及各司其職、齊抓共管的工作關系。

五是監管領域和監管范疇覆蓋到位。監督的業務領域涉及到專賣、營銷、煙葉、物流、財務等，范圍包括外流大戶治理、貨源投供、卷煙配送、貨款結算、天價煙治理、煙茄分離等事項，可以說應管盡管。同時，還開展了與紀檢監察的線索移交、違規通報的貫通協同監管工作，拓展了監管范圍的覆蓋面。

六是監管效果作用顯著。行業內部一致形成了卷煙生產經營必須規范的意識，各層級崗位人員知曉哪些可為、哪些禁為。而且異動品規外流量、流銷比、外流案件等指標成為了衡量經濟運行質量高低的重要指標，使得這些考核指標正向引導著各單位把控運行節奏、持續改善向好。

三、地市級商業企業內部專賣管理監督工作中存在的問題

地市級商業企業內部專賣管理監督工作建立了相關的組織機構、制度機制,組織開展了規范經營監管、異常客戶治理等諸多工作，也取得了積極成效，但在實際運行過程中還存在或這或那的問題，主要體現在：

一是工作發展形勢與工作要求存在脫節。內部專賣管理監督工作已開展數年，行業各級單位順應要求建立了相應管理制度，結合實際又配套建立了相應實施措施。隨著形勢發展變化，一些政策、措施已經與工作實際不是很適應，一定程度上還可能降低工作的質量和效率，甚至帶來經營風險。比如，真煙外流客戶的停限供貨源措施存在一定的法律風險。

二是制度內容存在交叉沖突。有的事項在制度中有明確，但實際難以執行或沒有實施；有的工作在多項制度中都是涉及，卻在表述和具體內容上有些出入，導致工作開展時存在適從障礙。比如，有些違規情形在不同文件中表現的問責程度不一致。

三是工作機制有時存在“腸梗阻”。盡管工作責任比較明確，但具體實踐中有些工作還不完全細化量化到位，這就很可能在工作存在推諉扯皮的現象，尤其涉及到基層單位或一線崗位，導致工作可能出現低質低效的現象。比如，異常客戶管理中，專賣、營銷、配送人員對問題存在的原因就站在各自立場來判斷，沒有充分協調溝通、齊心協力推動整改好，導致客戶問題整改的結果往往是形式大于內容。

四是機制之間貫通協同推進工作力度不夠。行業省、市級局建立了以紀檢監察為主線的貫通協同機制，紀檢監察專線上針對包含內部違規生產經營在內的各類違紀違法行為提出了明確的要求，內部專賣管理監督工作專線上也明細了一些內部違規經營的調查核實措施或問責標準，在實際上工作中可能對同一行為在不同監管機制中存在不同的管理要求或問責措施，這體現了貫通協同工作還有銜接完善的空間。

五是崗位人員變動頻繁導致隊伍素質起伏。因內部專賣管理監督工作涉及的業務領域比較廣泛，有理論學習、有系統應用、還有倒查實踐……多個方面業務能力推升了內管工作人員的素質，內管人員也就成為了其他領域選用的優先對象，隨之帶來的是內管隊伍頻繁變動，導致新進內管隊伍人員需要充分的工作歷練和足夠的時間沉淀來適應工作變化發展。

六是內容豐富、標準較細不便掌握。如前所述，內部專賣管理工作涉及的內容涵蓋了卷煙生產、專賣監管、卷煙銷售、煙葉收購、配送服務等方面，許多制度機制都是其他領域制定的，其工作要求、時間頻率、質量評價等零散繁多，分散在各項制度和工作措施里，精確識記和準確運用存在困難。

四、推進地市級商業企業內部專賣管理監督工作規范化、標準化建設的措施對策

為推進地市級商業企業內部專賣管理監督工作發展，盡量排除該項工作中存在的上述弊端和潛在風險，持續提高內管工作的質量和效能，可以從探索內部專賣管理監督工作體系的規劃化和標準化方面下功夫。

一是做好全面的制度匯總和搜集工作。首先，要界定清楚行業內部專賣管理監督工作起始的時間，做到匯集時間長度與實際工作開展相符，防止時間短段導致的制度匯集欠全。目前資料顯示此項工作開始于2005年國家局《煙草行業內部專賣管理監督實施意見》，至今時間近二十年。其次，要認真匯集各層級出臺的文件制度，不僅要匯集國家局該項工作出臺的《煙草行業內部專賣管理監督工作規范》等文件，還要匯集省級局（公司）印發的《內卷煙經營內部專賣管理監督工作指引實施細則》等專項制度，以及各地市局（公司）推進落實編制的《內部專賣管理監督責任追究規定》等相關文件和具體措施。再次，還要注意匯集各條業務領域制定的相關文件，有的文件以“局”印發的，有的以“司”出臺的，還有的以條線“辦”“管”“銷”“物”等字號下發的工作類文件，或多或少涉及到內部專賣管理監督的工作內容，明確了內管人員在相關節點積極履職、或參與監督或者職能單位向內管部門報審報備等工作要求。

二是開展全面的機制梳理和清理工作。首先，要對現行的內部專賣管理監督機制進行全面梳理，既要梳理上下貫通的管理機制，理清縱向各層級的管理、銜接、落實運行模式和推進路徑，對那些要求粗放、職責模糊工作責任需理順、細化且明確到位，固化成制，推動構建起上傳下達、順暢有序的工作體系，防止出現職能混同不清帶來的被動；又要梳理橫向協調溝通的同級互動共管工作機制，界定清晰專賣、營銷、物流、內管等職能部門在工作中應履行的責任和可發揮的作用等邊界，形成各司其職、通力合作的互動共為工作格局，避免出現工作多部門疊加履職、責任缺位甚至是監管錯位等現象。其次，還要對如上匯集的各層級各條線下發的文件制度全面清理，既要清理那些因時間前后出臺規定或要求不一致的制度，使得當前適用的制度符合行業政策、緊跟上級精神、緊貼工作實際，減少一項工作多個制度規定要求相異帶來的困擾；又要清理那些因時過境遷和形勢要求變化而實際工作中已發生調整或改變的制度內容，有效防止這些不合時宜、功能失當的部分條款規定影響執行制度的有效性。再次，尤其要抓好貫通協同工作機制的銜接和疏通工作。要積極與紀檢監察職能對接，健全完善內部專賣管理監督工作中查找發現問題線索的調查甄別機制，參照違規經營相關問題負面清單等規定標準或要求對問題予以準確定性，情節程度達到違紀違法的則按照干部管理權限和規定的程序、時限和要求移交紀檢監察部門作進一步處理，其他一些不規范的問題也要與相關單位、職能部門溝通銜接，通過責任部門自律自管或內管等部門監督考核予以管控，協同做好問題線索核查、問責處置等日常監督工作。

三是抓好監管要求選摘與整理工作。機制內容的選摘和要求整理是一項紛繁且充實的工作事項。一方面，要對監管機制內部專賣管理監督事項選摘出來，明晰各層級內管崗位監管的環節、監管的程序、盤點的物料、查驗的臺賬等。比如卷煙經營的“八大環節”、廢棄煙草專賣品處置等。同時，還要明晰選摘出來各相關部門應開展的工作和提供的臺賬或主動報備的資料等，以及先審后施相關監督參與工作。比如，營銷部門營銷策略實施前的會審，物流配送的定點取貨客戶審核臺賬報備等。另一方面，還要將這些選摘出來的要求進行梳理，機制要求上可把工作開展的程序和步驟可以借助流程圖形式繪制演示表達，讓紛繁復雜、相互關聯的工作可以一目了然、直觀表現出來，引導工作如何開展、如何推進；制度內容上可根據工作、層級對選摘的要求進行整理，同項工作的監管要求整理在一起，同層級的要求整理在一塊，并結合機制程序和工作步驟的要求，三者融合聯動，做到統分結合、有統有分，既便利各層級、各部門、各崗位閱看、知曉需要落實哪些要求、完成什么任務、達成什么標準，又避免了部門工作邊界不清、崗位職責模糊帶來的重復工作、低效工作，做到有效銜接。

四是抓好體系規范化、標準化工作。這里主要指是體系設置規范化和內容標準化化兩項工作。一方面，體系設置規范化工作，可以借鑒安全生產企業達標體系創建工作經驗，立足不同業務領域編制與內部專賣管理監督相關工作體系，比如專賣方面的工作體系、營銷方面的工作體系、物流方面的工作體系、財務方面的工作體系等等。同時，這些體系還要體現不同的層級，同級的工作體系放在同一層面，同項、相近的監管事項盡量編制在一起，盡可能形成橫向到邊、縱向到底的內部專賣管理監督體系，使得各層級專賣、銷售、財務等單位（部門）能夠應知盡知，積極主動按照環節程序層層推進報告審核、報審報備或臺帳收集等工作，推進體系建設的系統化和規范化，更好指導幫助相應單位（部門）更好規范履職。另一方面，內容梳理標準化，還可以借鑒安全生產崗位達標體系創建工作經驗，立足不同崗位編制各層級各內管相關崗位的工作內容，使得各層級的決策崗、管理崗、作業崗知曉自己應參與的監管工作和應完成的工作任務，以及各環節任務的完成程序步驟、時間節點、資料要求以及評價標準等等崗位工作規范，推進各層級各相關內管崗位內容編制的標準化，為各崗位人員守崗知責、履職盡責奠定基礎。

五是抓好工作規范化、標準化體系的宣貫與實踐工作。工作體系規范化、標準化形成智力成果后，如何將其有效轉化為生產力便成為了關鍵。一方面，要抓好體系規范化、標準化業務理論知識學習。可采取由大變小、由少變多的方式進行專崗培訓，“大到小”指的是先學習了解行業內部專賣管理監督工作的政策及其導向，再延展知曉本崗位工作的必要性和價值意義；“少到多”則是先了解本崗位具體開展的工作內容和系統模塊應用，再在更多相關崗位或業務上熟悉業務內容及其系統功能，做到融合拓展、知己知彼。同時，還可更大范圍開展團隊學習，可以采取骨干集訓、專業輪訓、綜合培訓、交流研討等方式提高各個層面，尤其是內管、營銷等領域一線崗位人員的規范經營意識，推動智力成果更大范圍的積極影響。另一方面，要抓好規范化、標準化體系的帶班實踐教育。可采取“一對一”、傳幫帶等方式以老帶新、以專帶新，提升在案件倒查、線索發現、貫通協同等具體工作實踐的規范化程序意識和技能，尤其在利用專賣一體化平臺系統功能開展數據集成分析、發展趨勢研、違規問題情節核查等方面更要恪守處置程序、評價標準、推斷依據，防止數據失真、主觀臆斷、避重就輕等知規違規情況發生，最大限度地遏制行業內部組織、參與違法違規卷煙經營等問題。