煙草在線專稿　　

　　引：中國作為世界上最大的煙草生產(chǎn)國和最大的煙草消費國，煙草業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要地位是不言而喻的。我國的煙草專賣制度是煙草產(chǎn)業(yè)取得巨大成效的保障和基石。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制和經(jīng)濟全球化的不斷深入，我國煙草專賣制度也越來越受到各方面更多的關(guān)注和質(zhì)疑。因此，如何改革完善煙草專賣制度以提高我國煙草行業(yè)總體競爭力顯得非常重要且迫在眉睫。

　　1.我國實行煙草專賣制的意義

　　我國從客觀實際出發(fā)，實行煙草專賣制度，有計劃地組織和開展煙草專賣品的生產(chǎn)與經(jīng)營，提高煙草制品質(zhì)量，規(guī)范商販的進貨渠道，對維護消費者的合法利益，確保國家財政收入具有重大的意義。

　　1.1我國實行煙草專賣制的理論意義

　　煙草作為一種商品，既有一般商品的屬性，又有特殊商品的屬性。作為一般商品，無疑要遵循普遍性的客觀經(jīng)濟規(guī)律；但作為特殊商品，必然也有其自身的特殊規(guī)律。因此，對于煙草這種特殊的商品、煙草行業(yè)這個特殊的行業(yè)，必須要運用特殊的管理體制、特殊的管理辦法。中國對煙草行業(yè)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”的國家煙草專賣制度，并對在煙草專賣體制下進一步推進行業(yè)改革與發(fā)展提出了明確要求。同時，對煙草及其制品課以重稅，實行“寓禁于征”的政策。這是具體問題具體分析的科學(xué)態(tài)度，是特殊矛盾特殊解決的正確決策。實行煙草專賣專營體制，強調(diào)“集中”、強調(diào)“計劃”以及在其他某些方面進行必要的“限制”，是由煙草生產(chǎn)經(jīng)營的特點即客觀實際所決定的。

　　1.2我國實行煙草專賣制的現(xiàn)實意義

　　煙草專賣制度既是國家實施的一項經(jīng)濟制度，也是國家的一項法律制度，國務(wù)院對于建立國家煙草專賣制度的基本評價有兩點，一是重要的改革，二是成功的改革。自1983年國家煙草專賣局成立以來，各級煙草專賣行政主管部門通過與公檢法和工商機關(guān)等建立全面的長效打假機制，積極爭取地方政府的重視和支持，協(xié)調(diào)鐵路、民航、公路、郵政等相關(guān)部門，落實聯(lián)合打假工作制度和四部門《會議紀要》要求，加強監(jiān)管和檢查力度，保持高壓態(tài)勢，深入開展端窩點、打源頭、抓主犯、破網(wǎng)絡(luò)、斷渠道、清市場的打擊行動，全面推進卷煙打假工作，有力地打擊制售假煙違法犯罪活動，取得了明顯成效，煙草市場管理的改善，為煙草行業(yè)的發(fā)展和增加國家利稅做出了巨大貢獻。

　　2.我國實行煙草專賣制的現(xiàn)實困境

　　煙草專賣專營是一種壟斷，這種壟斷不是一般意義的壟斷，不是行業(yè)性的、部門性的或者地區(qū)性的壟斷，而是屬于典型的國家壟斷，其本質(zhì)是代表著國家和人民群眾的利益。在改革開放初期，當(dāng)國務(wù)院決定實行煙草專營時，就明確其目的是“改善市場卷煙供應(yīng)，增加國家財政收入”。可見，煙草專賣法立法的本來目的和價值追求，就在于以法律手段確立專賣制度，從而在煙草的經(jīng)營管理中實現(xiàn)效益、公平和秩序的目標(biāo)。

　　2.1我國實行煙草專賣制面臨的挑戰(zhàn)

　　在任何壟斷的形式下，都容易產(chǎn)生效率低下和服務(wù)不周的弊端，特別是在長期實行計劃調(diào)配的影響下，更容易產(chǎn)生唯我獨尊的行業(yè)霸氣和強買強賣的官商習(xí)氣。近年來出現(xiàn)了不利于發(fā)展的問題和挑戰(zhàn)：主要包括：第一，煙草市場存在較一定的地區(qū)封鎖，運用各種行政權(quán)力，在本地區(qū)設(shè)置各種障礙，阻礙了全國統(tǒng)一大煙草的形成。第二，煙草專賣法律制度存在諸多不完善的方面，無論立法上還是執(zhí)法上都存在許多亟待完善的問題，如職權(quán)交叉重疊、法律內(nèi)容落后于現(xiàn)實、專賣執(zhí)法偏離公平與效率的價值取向、執(zhí)法主體和經(jīng)營主體的合一導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用等問題，削弱了法律的權(quán)威性和適用性。第三，應(yīng)對WTO挑戰(zhàn)的能力不強。表現(xiàn)在：面對世貿(mào)組織對我國煙草專賣制度造成的改革壓力和跨國煙草公司強大的市場控制能力對我國煙草企業(yè)形成了巨大的競爭壓力，我國煙草行業(yè)的實力明顯不足。第四，就我國現(xiàn)行的煙草專賣制度本身而言，它還存在一定的缺陷。在整個煙草專賣制度的實施過程當(dāng)中，中央、地方政府主體之間存在著決策、干預(yù)權(quán)力的沖突與角色定位的問題。

　　2.2我國實行煙草專賣制的討論

　　隨著我國社會主義市場經(jīng)濟日益深入，特別是加入世界貿(mào)易組織和世界衛(wèi)生組織的《煙草控制框架公約》后，對煙草專賣制度的質(zhì)疑不斷增多，煙草行業(yè)的改革引起了廣泛關(guān)注，我國煙草專賣制度存廢之爭是當(dāng)前關(guān)于煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的一場勢均力敵的博弈，不同領(lǐng)域的學(xué)者紛紛撰文提出改革建議。有一些學(xué)者認為我國煙草實行專營專賣，是與社會主義市場經(jīng)濟體制相矛盾的，也不符合世界貿(mào)易組織規(guī)則的要求，所以他們提出直接而徹底的建議就是廢除煙草專賣制。誠然，煙草專賣制度是適應(yīng)當(dāng)時計劃經(jīng)濟發(fā)展要求誕生的制度，并且對中國煙草近年的快速發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但是從長遠看，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，市場化水平越來越高，煙草專賣制度終將走向何方，還尚未可知。

　　暫時保留煙草專賣制度是為了在近期內(nèi)更好提高中國煙草的國際競爭能力。我國在加入世貿(mào)組織以后依然堅持保留煙草專賣制度，其出發(fā)點不是為了保護低效率的煙草產(chǎn)業(yè)，更多的是因為我國煙草業(yè)目前還不具備與國外巨頭抗衡的能力。希望借助于煙草專賣制度的特殊性，對現(xiàn)行煙草業(yè)計劃體制和財稅體制進行改革，調(diào)整煙草產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，打造大企業(yè)、大市場、大品牌，以提升我國煙草行業(yè)整體競爭能力。　

　　現(xiàn)階段，煙草專賣制度作為煙草行業(yè)的根本管理制度，是煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大的基石，堅持和完善煙草專賣制度是發(fā)展煙草產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實需要，也是符合我國國情的選擇。因此，如何在市場經(jīng)濟環(huán)境下，改革完善煙草專賣制度以提高我國煙草行業(yè)總體競爭力顯得尤為重要。

　　3.　我國煙草專賣制改革發(fā)展的未來走向

　　由于目前我國法律還不是很健全，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)普遍存在，而且在監(jiān)管方面我們經(jīng)驗不足，如果輕率地取消煙草專賣制度，有可能對中國煙草行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生消極的影響。所以，當(dāng)前乃至今后一段時間內(nèi)，中國煙草專賣制度的變遷必然是局部和漸進的，不可能一蹴而就，其改革取向應(yīng)是在堅持煙草專賣制度的前提下推進的市場化改革，即是一種依存于主制度的從屬制度變遷。

　　近些年來，作為被管制者的中國煙草行業(yè)在堅持煙草專賣制度的前提下，采取了如推進卷煙工業(yè)企業(yè)跨省聯(lián)合重組、工商分開管理體制改革等措施，取得了一定的效果。這為未來煙草專賣法的改革走勢提供了思路。為進一步完善了煙草專賣制度，增強了專賣制度的效率、活力和生命力，具體措施包括以下幾個方面：

　　3.1.強化市場化觀念，建立互補機制

　　明確中國煙草專賣制度改革的目標(biāo)，即在堅持專賣體制，保證國家稅收收入的前提下，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，引入市場競爭機制，發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強中國煙草行業(yè)在國際上的競爭實力，實現(xiàn)由行政壟斷向經(jīng)濟壟斷的轉(zhuǎn)變。因此，要在煙草壟斷經(jīng)營體制中最大限度地引入競爭機制，建立一種專賣體制下壟斷與競爭適度、計劃與市場互補的煙草市場營運機制。同時，要強化煙草市場化觀念，推進構(gòu)建以公司制為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度，建立規(guī)范有序的全國卷煙統(tǒng)一大市場，確保煙草市場化改革取得實效。

　　3.2推進法制建設(shè)，完善法律體系

　　煙草專賣法是保護和規(guī)范中國煙草行業(yè)的一部專門法，它從法律上確定了煙草行業(yè)的政企合一，確定了以行政區(qū)劃分割統(tǒng)一市場，這其中包含不符合市場經(jīng)濟競爭要求的方面。因此，推進煙草專賣法的修改勢在必行，重點是要修改不符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求和原則的關(guān)規(guī)定，為煙草行業(yè)實現(xiàn)政企分開，建立全國統(tǒng)一大市場創(chuàng)造條件，使這部法律切實成為煙草行業(yè)有序運行良性發(fā)展的根本保障。同時，要明確煙草專賣的價值取向，修改完善煙草專賣法及其實施條例，理順煙草行政執(zhí)法管理關(guān)系，加強對地方性法規(guī)，規(guī)章的清理，有效健全煙草專賣法律體系。

　　3.3改革財稅體制，調(diào)整稅率政策

　　改革煙草財稅體制，牽涉到中央和許多地方政府的財政收入，一直是煙草行業(yè)爭議最多、分歧最大的問題，是一個需要各方協(xié)同努力的系統(tǒng)工程。因此，應(yīng)采用逐步調(diào)整、不斷完善的漸進式改革辦法。一是考慮從調(diào)整稅收基數(shù)入手，使卷煙企業(yè)繳納的稅收與地方財政收入脫鉤，以減少地方政府對卷煙企業(yè)和市場的過度干預(yù)。二是將卷煙消費稅的征稅環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為銷售環(huán)節(jié)，使銷售量而非生產(chǎn)量成為地方稅收多少的決定因素。不僅如此，還可對稅率進行適當(dāng)調(diào)整。對煙草課以高稅是世界各國的慣例。我國同國外相比，在煙草稅率提高方面還有較大的空間，提高煙草稅率一方面可以提高國家的財政收入，又可以壓縮煙草企業(yè)的利潤空間，促使他們增強緊迫感和危機感，轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，進一步加強企業(yè)管理的水平。當(dāng)然，提高稅率要堅持幅度適度，循序漸進的原則，充分考慮并盡量減少對國內(nèi)企業(yè)的沖擊。

　　3.4打破地方封鎖，準確政府定位

　　煙草地方保護主義形成的重要原因之一是行業(yè)內(nèi)部利益主體太分散，以及這些地方煙草專賣行政部門濫用“專賣管理"職能作為地區(qū)封鎖的保護傘。要徹底打破地方保護主義的枷鎖，就必須下決心搞好煙草企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，打破“地區(qū)割據(jù)”的困局。可從推進煙草工商分設(shè)改革和推進跨區(qū)域聯(lián)合重組等方面入手。同時，我國政府在煙草專賣制度的變革過程中，應(yīng)該堅持有所為，有所不為的原則，更加注重制度環(huán)境建設(shè)，進一步強化健全和規(guī)范相關(guān)制度安排之間的聯(lián)系，給予誘致性制度變遷因素發(fā)揮作用的空間。

　　3.5改變固有觀念，堅持以人為本

　　煙草專賣法在實際執(zhí)行過程中，由于受到各種因素的影響和制約，人們對它的現(xiàn)實價值理念與其本來的價值目標(biāo)發(fā)生了一些偏斜，從而導(dǎo)致其價值功能沒有得到完全的釋放和實現(xiàn)，主要表現(xiàn)在迷信人治不重法治，實踐中