煙草在線專稿　　80年代末90年代初根據審計署制定的《關于開展廠長離任經濟責任審計工作的幾個問題的通知》，整個煙草行業根據自身的特點開始積極地探索和嘗試，普遍開展了企業領導人員的經濟責任審計工作。1999年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》，根據此規定，可由上級內部審計機構進行審計，企業領導人員經濟責任審計工作進入發展階段。2000年后，各省局陸續下發了《煙草商業企業領導人員任期經濟責任審計實施辦法》，大大增強了基層經濟責任審計工作開展的可操作性和實用性。2003年來，隨著行業體制的不斷變革，市級煙草公司逐步成為經營的主體，縣級煙草公司法人逐步被取消，在現代產權制度和母子公司體制已初步形成的新形勢下，如何加強和完善對縣級非法人實體的經濟責任審計，筆者從以下幾個方面進行了簡要的探討。　

　　一、新體制下經濟責任審計的必要性

　　近幾年來，中國煙草行業實行了以省級煙草工商分開為突破口的行業管理體制改革，緊緊圍繞“做精做強主業，保持平穩發展”的基本方針和“深化改革，推動重組，走向聯合，共同發展”的主要任務，積極推進行業內部改革和企業組織結構調整，工業企業不斷地推行更大規模更深層次的聯合重組，商業企業則在省、市、縣三級進行職能調整和資產管理體制改革，逐步向專業分工、產權明晰、職責明確的現代企業管理體制轉變。省級商業公司逐步退出兩煙經營，注重宏觀管理，市級公司成為市場經營主體，縣級公司取消法人資格，作為市公司下屬分公司，由最低一級的決策層轉變為執行主體。

　　縣級公司取消法人資格后還要不要進行經濟責任審計呢？按照通常的規定，企業經濟責任審計的人員范圍限定在企業法定代表人，這就意味著縣級公司負責人不在經濟責任審計范圍之列。但是煙草行業的縣級局（分公司）作為煙草專賣和煙草經營的最基層單位，擁有專賣執法職能，“兩煙”經營職責，資產管理責任，還擁有一定金額的財務開支權限，因此，我們認為對縣級局（分公司）加強經濟責任審計是完全必要而且必需的。只是這種經濟責任不是企業法人的經濟責任，而是在法人內部的一種受托管理責任。這種責任不同于一個單位里的部門、科室責任，縣級局（分公司）是一個經濟實體，對它的經濟責任履行情況進行審計是毫無疑問的；但是它又是一個非法人經濟體，加強對縣級非法人實體的審計監督必然會對我們的實際工作提出新問題和新要求。

　　二、目前任期經濟責任審計面臨的新問題　

　　面對不斷變化著新的行業體制形勢，目前的任期經濟責任審計工作還未及時調整工作思路、方法，實際操作中面臨以下問題：　

　　1、被審計人員范圍　

　　國務院下發的《國有企業及國有控股企業領導人任期經濟責任審計暫行規定》第二條明確指出“本規定所稱企業領導人員，是指企業法定代表人”。從這一規定可以看出，企業領導人經濟責任審計的人員范圍僅限定在企業法定代表人。這就意味著縣級公司負責人不在經濟審計范圍之列。　

　　2、審計的內容及評價體系　

　　行業資產的逐級上劃后，各級法人對國有資產承擔的職責有所變化，將由原來的兩煙經營成果為主導轉變為資產經營為主導，經濟責任審計的內容也將隨著行業對資產經營質量的要求而發生新的變化。縣級分公司由隨著決策權的上移轉變決策執行層，市、縣兩級的審計內容側重點也隨之承擔責任內容的變化而變化，原有的審計評價體系也將面臨重新設計。　

　　3、審計的對象范圍及工作方式　

　　目前的經濟責任審計一般以法人單位為主，一個模式開展。對市級公司的經濟責任審計以市公司本級為主，對縣級公司采取不低于30%抽查的方式開展審計工作，抽查范圍內的縣級公司經濟責任審計按市級公司的模式復制。取消縣級公司法人資格后，市、縣兩級合并為一套帳務，審計方法也將面臨以市級公司為核心，輻射面擴大的問題。　

　　4、經濟責任的界定　

　　煙草行業目前仍為政企合一的管理經營體制，壟斷專賣的性質、“國家利益至上、消費者利益至上”的宗旨決定了行業生產經營的計劃指令色彩，決定了煙草行業沒有企業自身的利益，在經濟責任的劃分上難以區分經濟行為和非經濟行為。縣級公司法人取消后，經營管理權被削弱，以現有的評價體系在對縣級公司經濟責任的劃分上將更加難以準確定性。　

　　三、新形勢下市、縣兩級煙草經濟責任審計的新思路　

　　1、被審計人員范圍　

　　在傳統企業體制下，企業法定代表人是局長（經理），作為被審計人員毫無疑問。而在現代企業制度下，被審計人員不應僅僅局限于法定代表人的市級公司局長（經理），還應該包括承擔經濟責任的主要業務部門負責人，其中包括分公司的主要負責人。這是因為：　

　　（1）國有企業經濟責任的整體性，要求對所有法人治理要素進行全面控制　

　　煙草行業作為國有企業，基礎是國家所有制，子分公司體制的治理結構帶有一定的虛構性質，市級局法定代表人和承擔經濟責任的負責人經濟利益與國家利益、企業利益存在非一致性甚至矛盾性，往往導致企業權力過分集中，權責不對稱，內部制約機構失效，因此經濟責任審計是國有企業所有者主體缺位前提下對決定企業前途和命運的全部法人治理要素進行有效監控的必然選擇。　

　　（2）經濟責任的層次性，要求經濟責任審計按層次建立監控機制　

　　市級公司作為一個獨立法人，在其經營過程中，必須對國家承擔資產保值增值、實現經濟效益和社會效益最大化的經濟責任。從整個企業角度上看，這個責任是一個整體而不可分割，必須得到全面履行。經濟責任的全面履行，要靠企業主要治理要素的共同努力和相互制約，也就是靠市級公司的科學決策和正確經營，也離不開分公司的貫徹執行，因此對市級公司法定代表人和各分公司主要負責人兩個層面的經濟責任審計，是對企業全面經濟責任審計的關鍵環節和重要內容。　

　　2、審計內容　

　　任期經濟責任審計隨著行業如火如荼的改革不斷深入，適應改進和完善國有企業監督體系、強化對權力的監督和制約的客觀需要，其作為一種綜合性審計，審計的主要內容是：　

　　（1）企業重大決策審計　

　　在現代企業制度下，企業法定代表人作為企業決策機構的主要負責人，承擔有科學決策和正確貫徹行業決策方案的經濟責任。審計對象應指向市級煙草公司法人代表。主要內容有重大籌資投資決策、生產經營決策、重大財務決策、重大勞資決策，主要審計決策依據是否符合國家和行業規定，具有合法合規性；決策方案和程序是否科學合理，是否嚴格執行，有無違反操作規程，具有合理性；決策效果是否達到行業規定要求或預期目的，實現效率和效果的統一。　

　　（2）企業經營活動審計　

　　企業經營活動作為重在決策的執行過程，其經營活動的好壞，既是對決策效果的反映也是決策執行效果的具體體現。審計對象應指向市級煙草公司法人代表和各主要業務部門負責人，包括縣級公司主要負責人，分別按其職責權限進行審計。經營活動主要涉及財產實物的經營和管理、資金資本的營運和管理、生產經營活動的組織和管理。在經營管理中，最具有靈魂就是經營管理和內控運行的有效性，對于企業經營活動的審計主要是針對企業法定代表人經濟責任進行的查證和監督。主要包括資產質量狀況審計、資本營運合理性審計和經營過程合法性審計。通過對國有資產真實性、合法性和效益性的審計，掌握資產質量狀況及增值保值情況，評價資產經營的效果；通過對兩煙生產各流程內控建設的了解及執行情況，了解經營活動是否沿著決策的方向，有無違法違紀情況。　

　　（3）企業財務審計　

　　企業財務活動，是獨立于生產經營系統之外，又與生產經營系統有著緊密聯系的經濟管理活動，屬物質財富分配領域，主要包括財務收支審計、財務分配管理審計。審計對象應以市級煙草公司法人代表為主，適度延伸到縣級公司主要負責人。結合煙草行業，主要對預算的編制、執行情況的審計，了解預算管理制度的健全性，預算管理與控制水平，重大財務收支的項目審查，證實是否合規；通過審查稅收的繳納、職工工資的發放、稅后利潤的分配，了解企業向職工分配、向國家分配的合法、合規和合理性。　

　　3、建立和完善審計評價體系　

　　（1）建立健全企業經濟責任評價指標體系　

　　對任期經濟責任的評標體系包括兩類，一類是定性指標，一類是定量指標。定性指標主要是查閱會議記錄、制度、文件、了解決策及程序、內控制度、業務流程等是否合法合規、科學合理；定量指標體系建立要結合審計內容，考慮企業生產經營的實際情況來設置，主要包括：一是評價企業財務收支責任評價指標，如預算執行率、償債能力、營運能力、資金結構、盈利能力等；二是資產管理運營狀況評價指標，如資本占有率、資本保值增值率、資產收益報酬、資產流動與周轉、資產結構與損失等。三是評價企業投資決策及其效果情況指標，如長期投資收益率等。四是評價企業發展能力狀況的指標，如銷售增長率、市場占有率、社會貢獻率等。五是評價執行財經法規制度的指標，如違規違紀金額、違規違紀比率等。　

　　（2）審計評價應當適度得當　

　　經濟責任審計報告總的要求是實事求是、客觀公正，要能真實、全面地反映被審計對象的情況，不能主觀片面，更不能帶有偏見。而審計評價又是任期經濟責任審計報告的關鍵。在審計評價中應遵循三個原則：一是重要性原則。在企業經濟責任審計中要把握重點，對重要的經濟事項應當進行評價。二是謹慎性原則。在對經濟事項進行評價的時候，要以審計事實