煙草在線專稿　　摘要：“符合煙草制品零售點合理布局”是申辦煙草專賣零售許可證的四個基本條件之一。在制定煙草制品零售點合理布局方案方面（以下簡稱合理化布局），針對個別縣級局存在的“調研少、內容粗、操作難”等問題，本文分別予以原因剖析，提出相應對策，旨意增強基層專賣隊伍的法治意識、規范意識和便民服務意識，確保新常態下合理化布局工作依法依規、科學合理、公平公正、實施到位，使之成為依法許可、市場監管以及終端建設的得力助手。

　　關鍵詞：合理化布局；專賣管理；初探

　　自廣西羅城縣煙草專賣局“明白證、糊涂辦”的問題被中央電視臺“焦點訪談”欄目報道后，煙草辦證、煙草零售點合理化布局以及中小學校周圍存在卷煙零售戶，成為社會關注的熱點和焦點話題。這些問題之所以被“曝光”，一方面，說明人民群眾的法治意識在增強，新聞媒體對煙草行業的關注度在提升。另一方面，也暴露出一些專賣管理部門在日常工作中，的確存在“有法不依、執法任性”等問題，值得我們深思反思。　

　　1、當前合理化布局存在的主要問題

　　1.1缺乏調研，生搬硬套。煙草制品零售點如何布局？煙草行業沒有統一的標準，具體方案由當地煙草專賣管理部門根據當地人口數量、交通狀況、經濟發展水平、消費能力等因素制定。在實際工作中，個別縣級局不深入調研，常常采取“拿來主義”，將其它單位的合理化布局方案改頭換面、生搬硬套，使之成為本單位的合理化布局方案。這樣做雖然省時省力，也看不出什么瑕疵，但畢竟是“仿制品”，不接“地氣”、不服“水土”，在具體實施過程中會出現這樣或那樣的問題。

　　1.2考慮不周，粗枝大葉。合理化布局是好是壞，直接涉及到辦證群眾的開店“命運”，事關利害關系人的切身利益，因此，在制定方案時，定要深思熟慮，切合實際，尤其對一些細節問題，必須入細入微，反復斟酌，不可粗枝大葉，含糊其詞。比如：合理化布局有一個點與點的“間距”要求。如何解釋這一名詞，怎樣測量才算科學合理？這就需要在方案中解釋到位，不能讓群眾產生歧義。在現實中還會碰到這樣的一些個例：一個便利店緊挨一家大型超市，按一般思維理解，兩家店鋪間距為零，但如果測量店鋪門口之間的距離，卻超過規定的間距范圍。這樣的考查結果如何認定？還有“繁華街道、一般街道、主要公路、一般公路、自然村、行政村”等名詞，從字面看起來不難理解，但如何確認？就需要標注權威部門的標準和依據。還有中小學校周圍不得設立煙草零售點，學校是否包括幼兒園，中等技術學校，等等這些問題，都需要考慮周全，不可遺漏。一些縣局的合理化布局方案，往往忽視細節問題，有的只提及概念沒有給予解釋，有的雖然解釋了概念，但含含糊糊，甚至是錯誤的解釋，自然不能令人信服，在實際入戶核查中容易引起矛盾與糾紛。

　　1.3剛性有余，柔性不足。合理化布局既要講原則性，又要統籌兼顧，保持靈活性。一些合理化布局方案只講剛性，缺乏柔性，無形增添了群眾辦證難度。如：對軍烈屬、自謀職業的復退軍人、低保戶、殘疾人（具有獨立經營行為能力）等申請辦理煙草專賣零售許可證的，需要放寬辦證條件，以體現行業社會責任；對星級以上賓館、酒店（飯店）或營業面積達到一定要求的以上賓館、酒店（飯店）、娛樂場所等服務性行業從事煙草制品零售業務的，在合理化布局上需要“特殊情況，特殊對待”，不能搞“一刀切”；除此之外，要照顧農村辦證戶，適當提升農村辦證比例，消滅“空白村”。在實際執行中，一些縣局為了控制許可證數量，沒有考慮或者很少考慮這些現實問題，導致市場出現許多難以取締的無證戶。

　　1.4墨守成規，過時落后。行業對合理化布局沒有統一固定的模式，是考慮到各地的人口、經濟、交通、消費能力存在差異，這些因素也是動態的。這就要求各地在制定自己的合理化布局方案時，既要因地制宜，又要適時不過時，而不能墨守成規，一成不變。實際中，一些縣局的合理化布局方案沒有做到與時俱進，而是“一管就是七八年”，無法適應當地社會經濟發展的需要。比如：有的城鎮建設加快，城區面積翻番，人口數量劇增，卷煙消費群體諸多，但由于受煙草零售點“退一進一”的數量限制，諸多零辦證戶遲遲辦不了許可證；在農村，有的群眾辦起了超市，因本村零售點飽和，也無法取得許可證，成了無證經營戶。

　　1.5舉辦聽證　走了形式。一些單位在聽證會上接受消費者或者相關參會部門的質詢時，回復的針對性和說理性不夠強，個別單位聽證會走了過場。有的合理化布局方案在執行一段時間后，因為客觀條件的變化，需要對一些關鍵性的條款如關系到一定范圍內卷煙零售點的數量分布的規定進行修訂時，沒有經過有效的聽證程序，往往只是通過公示公告的方式來覆蓋整個修改過程，這實際上是不符合制定程序的。

　　2提升合理化布局水平的有效途徑

　　2.1深入調查研究。在修訂合理化布局方案前，要扎實細致做好調研工作。一要深入市場，走訪消費者、持證戶、無證戶，了解卷煙消費需求、零售點的商圈劃分、無證戶數量及形成原因，繪制現有煙草制品零售點分布平面圖；為修訂合理化布局方案找到切入點和平衡點；二要走訪當地民政、公安、工商、統計等部門，收集掌握轄區最新的城鎮、農村行政地圖、常住、暫住人口數字；個體工商戶、企業數量及分布情況；轄區賓館酒樓、網吧等服務娛樂場所、旅游景點數量及分布情況；轄區社會生產總值、物價、消費指數等關鍵數據；轄區城鎮建設規劃、交通規范等等，為修訂合理化布局方案提供第一手真實依據。三要學習借鑒兄弟單位在合理化布局方面好的經驗和做法，“用己之長，補己之短”，提升本轄區合理化布局水平。

　　2.2堅持“三不原則”。一是不能單純以人口數量為標準來事先設定總體辦證數量。在合理化布局中，一些縣級局預先設置辦證指標，人為堵塞辦證渠道，一度時期出現“停止辦證、等待辦證”的問題，引起群眾不滿。為此，國家局明確反對這種做法，這也是合理化布局所不允許的。個別專賣管理部門要及時走出合理化布局“誤區”，切勿設置辦證指標，確保辦證渠道暢通。二是不能未經聽證直接公布實施合理化布局方案。對合理化布局而言，制定方案是必要的，經過聽證更是必須的。不經過聽證的合理化布局方案，不具備合法性。同時，未通過聽證的合理化布局方案，也不能直接實施，需要再次修訂提交聽證會。一旦聽證會通過，就要依照方案實施，不能朝令夕改，隨意變更。可以根據當地經濟社會發展情況，擬定為3年修訂一次。三是不能在合理化布局上搞“雙重標準”。合理化布局方案一經實施，對每一個辦證群眾都是公平、公開、公正的。作為具體實施者，一定要堅持原則，秉公辦事，不能內外有別、優親厚友，嚴禁敷衍了事、弄虛作假。特別是測量零售點間距、經營場所面積時，要用標準卷尺按照可以通行的直線距離測量，不能靠目測或步伐測量，確保數字真實準確，讓辦證戶眼見為實，口服心服。

　　2.3強化“三項工作”。一是做好宣傳解釋。當前，一些縣級局重視煙草專賣法律法規的對外宣傳，卻忽視了對當地煙草零售點合理化布局方案的宣傳，個別專賣人員甚至認為：合理化布局方案不能公開宣傳，以免造成辦證群眾蜂擁而至，導致辦證數控，影響專賣管理。其實，這種認識是不對的。因為合理化布局方案是辦證的基本條件之一，是經過聽證的規范性文件，完全可以公開宣傳，不需要保密，更不必杞人憂天。反之，只有認真做好宣傳解釋，讓辦證群眾聽明白，才能減少辦證考查過程中不必要的糾紛和矛盾。公開的方式和途徑不受限制，可以在當地政府網站公開，可以利用3·15、12·4等重大活動節日現場宣傳講解，還可以通過客戶訂貨平臺、短信、微信等電子傳媒，向人民群眾做好宣傳。二是嚴格責任追究。零售點布局是否合理，既要有一個好的方案，更要靠專賣部門嚴格實施。當前，學校周圍何以出現數量不少的卷煙零售戶？有的零售點與零售點之間的距離為何相距很近？這并非合理化布局方案的問題，而是在實施過程中，專賣部門沒有嚴格把關造成的。為此，要建立許可證辦理責任追究制度，通過明確責任、層層把關，嚴格復查，責任倒查，追究相關人員責任，確保辦證戶合理化布局考察工作真實細致，不出紕漏。三是研發信息模塊。為了更直觀地反映轄區零售點分布的疏密度、合理性，可以借鑒天氣預報示意圖的做法，自主研發當地零售點合理化布局電子地圖。在電子地圖上標注零售點位置，便于專賣部門更好地分析研究本轄區零售點合理化布局走勢，同時，“一圖多用”，標注違規使用許可后證的異常戶、無證戶，為科學合理布局、強化許可證后續監管提供方便。

　　總之，合理化布局是專賣管理基礎工作。作為“政策”制定和具體實施者，縣級局一定要高度重視此項工作，切實做到“深入調研定方案、依法聽證求完善、嚴格規范抓實施、與時俱進促發展”，確保合理化布局工作才能順利開展，取得實效。