煙草在線專稿　　當前，隨著煙草提稅順價的市場變動，國家控煙力度進一步加強，作為煙草專賣行政主管部門應“守土有責”，為踐行“兩個至上”精耕細作。許可證管理一直是專賣管理中重點、難點、熱點工作，雖然煙草專賣零售許可證的發放和后續管理已逐步走向規范化、制度化，但是，現實中零售許可證的使用方面仍存在諸多問題，不僅擾亂了正常的卷煙市場經營秩序，還占用了寶貴的卷煙市場資源，因此，加強許可證管理，尤其是建立健全零售許可證退出管理機制，成為新形勢下許可證管理的重點工作，更是順應國家提稅控煙政策的重要之舉。

　　一、煙草專賣零售許可證退出管理的現狀

　　依照《煙草專賣法》及其實施條例、《煙草專賣許可證管理辦法》的規定，煙草專賣零售許可證持證人應當按照煙草專賣零售許可證的許可范圍和有效期限，依法經營和使用許可證，《煙草專賣許可證申請與辦理程序規定》中對許可證停業申請、歇業申請等管理類事項也做出了相應的規定，但是由于當前卷煙零售市場持證戶數趨近飽和以及許可證的退出管理機制尚未真正建立，真正主動前往煙草專賣行政主管部門申請停、歇業的持證戶極少，大多數持證戶都是停、歇業不主動、不申請，甚至出現非法轉讓、出租許可證的違法行為，間接擾亂了卷煙市場的正常秩序，增加了卷煙市場的監管難度，同時也損害了廣大合法持證戶和擬申請辦證戶的利益。因此，探索、建立和健全煙草專賣零售許可證的退出管理機制顯得尤為重要。

　　二、許可證退出的含義及種類

　　狹義上的許可證退出，是指煙草專賣零售許可證持有人因法定情形的出現，不再符合持有煙草專賣許可證的法定條件，從而注銷其所持有的煙草專賣零售許可證的行為。

　　廣義上的許可證退出，是指持有煙草專賣許可證的經營者，因某種事由的出現，停止經營卷煙零售業務，對其許可證進行一定的管理，使其處于有效的監控狀態，從而避免出租、出借、轉讓等違法行為的發生。廣義的退出除了停業、歇業、撤銷、撤回、注銷等法定退出流程，還包括銷售部門的停止供貨流程。

　　本文所述的許可證退出管理是從廣義入手，多流程、多渠道、多方式來綜合解決現有問題。

　　三、專賣零售許可證退出管理中存在的主要問題

　　目前在專賣零售許可證的退出管理過程中存在較為典型的問題為：停、歇業不申請，非法轉讓、出租，管理不到位等問題。

　　（一）停、歇業不申請，浪費許可資源

　　《煙草專賣許可證管理辦法》第五十條規定：“取得煙草專賣許可證的公民、法人或者其他組織需要停業的，應當在停業前七日內向發證機關提出停業申請……”，《煙草專賣許可證申請與辦理程序規定》第二十三條規定“發生《煙草專賣許可證管理辦法》第四十九條第二項至第五項規定的情形，持證人或利害關系人應當在規定情形發生后30日內申請歇業；持證人在許可證有效期限內不再從事生產經營活動的，應當及時提出歇業申請……”，但事實上，絕大部分持證戶在停、歇業時都不會主動向煙草部門提出申請，因為申請或不申請停、歇業對預停止經營卷煙零售業務的持證戶而言，沒有實質上的區別，所以持證戶一般都不會主動申請。

　　在卷煙零售戶停、歇業期間，煙草專賣零售許可證尚處在行政許可有效期內，但這類許可證處于“冬眠狀態”。根據相關法律法規規定，煙草專賣零售許可證要經過公告并履行注銷手續才算完全退出。如果“冬眠狀態”許可證過多，卻又不經營卷煙零售業務，對于目前比較緊缺的煙草專賣零售行政許可資源來說，就是一種最大的浪費。

　　（二）非法轉讓、出租，　擾亂市場秩序

　　轉讓，是原持證人自己停止經營煙草專賣零售業務后，將許可證轉讓給他人并從中謀利的行為。《煙草專賣許可證管理辦法》規定持證人不得以買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉讓煙草專賣許可證，否則煙草專賣行政主管部門可以責令持證人暫停煙草專賣業務、進行整頓，直至取消其從事煙草專賣業務的資格。在實踐中，持證戶在轉讓店鋪時為了避免被煙草部門發現而對其予以停止供貨，雙方一般都會協商好在轉讓店鋪的時候連同零售許可證一并轉讓，這就出現了實際經營者改變，但經營場所的工商營業執照、煙草專賣許可證等相關的證件、材料等顯示的經營者未改變，或是營業執照登記事項與許可證不符等情況。

　　出租，是指持證人將煙草專賣零售許可證租借給他人使用并從中謀取利益的行為。出租有兩種形式，一是完全出租，持證人實際并未經營卷煙零售業務，而是將許可證使用權完全交由他人，是否訂購卷煙、訂購什么卷煙完全由他人支配。二是不完全出租，持證人本人有經營卷煙零售業務，但由于其本人經營規模小，銷量不大，為了提高其星級和限量從而取得更好的貨源分配策略，而與其他零售戶（一般為大戶）共用一份許可證。

　　上述兩類違法行為的存在擾亂了卷煙市場秩序：一是為代訂、套取卷煙貨源提供了有利條件，二是為無證戶提供了生存的“溫床”，三是損害了合法卷煙持證戶的利益，而針對上述違法行為，煙草專賣執法人員一般都苦于沒有充分的證據，而不能對其許可證進行處理。

　　（三）忽視監管，動態管理失控

　　受相關專賣考核指標的影響，在日常實際工作中，大部分煙草專賣市場管理員或稽查員只是對息息相關的考核指標涉及的內容如案件查處、市場監管等比較重視，而輕視了許可證后續監管等考核指標以外的相關工作，對許可證的動態變化不能做到及時掌握，特別是地處邊遠、交通不便的行政村的監管。

　　（四）專賣零售許可證退出管理存在問題的原因分析

　　造成煙草專賣零售許可中出現的停、歇業不申請，非法轉讓、出租等問題，從外因分析主要是部分持證戶的法律意識淡薄，受現實利益驅動或人情交往影響，從內因來看則是監督管理不夠全面，具體如下：

　　1、外因分析

　　①　卷煙持證戶的法律意識比較淡薄，不知道停、歇業應當辦理申請，也不知道專賣許可證不能非法轉讓、出租等。新的《煙草專賣許可證管理辦法》頒布實施已經多年，但新辦法的社會影響力仍然很小，大部分經營者不清楚煙草專賣許可證管理的內容，認為只要不賣假煙、走私煙就行了，對零售許可證的處理也很隨意。

　　②　隨著卷煙市場競爭的日趨激烈，一些卷煙零售戶因經營狀況不佳而被迫改行從事其它生意，但他們又不想放棄“含金量”很高的煙草專賣零售許可證，受現實利益驅動或人情交往影響，往往想方設法將零售許可證轉讓、有償出租或出借給無卷煙經營資格的經營戶或者有證戶。

　　2、內因分析

　　由于大部分基層專賣管理機關只將查辦違法案件起數、市場凈化程度等作為考核的指標，忽略了對許可證管理特別是后續管理的監督考核，導致了部分專賣一線人員只重視違法案件的查處，而對持證戶的許可證動態管理不足，信息掌握不及時、不準確，更有甚者對經營者停、歇業以及出租轉讓專賣零售許可證等違法行為視而不見，影響了專賣零售許可證的退出管理。　

　　（五）專賣零售許可證退出管理的實踐探索

　　煙草專賣零售許可證退出管理情況十分復雜，單一依靠專賣部門采取行政手段處理，不僅不能很好地解決問題，有時甚至會起反效果；因而專賣管理在管理力量上要聯合業務部門，在管理手段上要綜合運用行政、經濟等多種手段，解決管理難點，理順管理矛盾，使煙草專賣零售許可證退出管理真正為維護煙草專賣市場秩序、維護專賣零售戶、消費者利益服務。因此，針對實踐中存在的問題，通過對關鍵領域、關鍵流程、關鍵結果的分析與實踐，筆者認為應從以下幾方面入手：

　　1、把好“三關”，管建結合，綜合治理

　　①　把好宣傳關，注重宣傳效果，牢固守法意識

　　在做好日常煙草專賣法律法規宣傳的同時，還注重了以下幾方面的宣傳：

　　第一，新辦證零售戶培訓中重點宣傳關于停、歇業及相關違法行為的內容及程序，并制作和發放相應的停、歇業、依法使用許可證的宣傳卡片和資料。

　　第二，編制通俗易懂的宣傳信息，通過公共平臺或者手機短信平臺的方式不定期的向零售戶宣傳。

　　第三，在日常走訪檢查中，時刻提醒持證戶依法使用許可證的相關規定。例如：許可事項發生變化應如何處置、許可證期限屆滿時應如何延續、暫停營業時應如何辦理等內容，促進持證戶規范用證的意識。

　　通過多種形式的宣傳，不斷提高持證戶的法律意識，促使其在不經營卷煙零售業務時能主動前往發證機關辦理相關手續。

　　②　把好流程關，加強內部監管，規范許可證辦理

　　煙草專賣零售許可證的規范辦理是提高許可證質量的基礎，加強行政許可內部監管則是規范許可證辦理的前提，因此，如何加強對行政許可的內部監管就顯得至關重要。

　　一是建立回避制度。許可證辦理過程中，申請人的申請材料反映的內容是否與實際情況一致、是否符合合理布局，都要通過一線專賣人員的現場勘查來體現，如果勘查人員存在主觀隨意性，則會直接影響勘查的公平性，通過借鑒行政處罰程序中的回避制度，建立行政許可勘查回避制度來制約這一行為，可以有效避免勘查人員因主觀因素而作出“人情勘查”。

　　二是重點加強許可證申辦流程關鍵環節的監管。目前，煙草專賣零售許可證的申辦程序為“申請→受理→核查→審查→決定→送達→歸檔”，其中核查和審查環節是整個流程的關鍵節點，針對上述兩個關鍵節點的監管，一是要增強受理機