煙草在線專稿　　引：隨著國企深化改革的推進，各方力量持續展開角力，這種似曾相識的情形讓筆者恍惚想到了三十年前的那場改革大潮，不同的是，那時候的我才剛剛出生，而這次卻有幸以一名國企職工的角色成為一名見證者和參與者。身為煙草行業的一份子，今天同大家一起繼續關注行業的改革話題，談談中國煙草行政化色彩的加速淡褪。

　　行業的行政化由來已久

　　行政化早已是國企多年來的疴疾，今年6月中央深改小組第十三次會議先后通過了兩份文件，分別是《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》和《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》，明確提出“確保黨的領導、黨的建設在國有企業改革中得到體現和加強。要堅持黨管干部原則，建立適應現代企業制度要求和市場競爭需要的選人用人機制。要把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。”消息一出，就有好事之徒認為這種強調是改革的一種倒退，而筆者認為恰恰相反，此舉不僅不是一種倒退，更說明了中央在改革推進過程中的愈加成熟和進退有據。中國的國家制度決定了黨對國企的領導，這是中國的國情所需，理應強調和堅持。而政企分開早在改革之初就被提出，還在十四屆三中全會上被正式確認為改革目標，我想如果這種努力一直持續下去，那么今天國企的許多問題可能根本就不會出現，國企身上的行政化色彩必然也已經消退大半。然而一直以來政府對國企的過度行政干預從未停止，以致政企不分的現狀演變發展到現在，加之其間改革帶來的經濟形勢總體上一路高歌，這個問題也就并未得到重視甚至一度被束之一側，這些就是國企行政化色彩過于濃厚的歷史由來。

　　要說到行政化色彩最濃厚的行業，煙草一定位列其中，其高度的計劃性和行政屬性也歷來被各方所提及和關注。按照改革的邏輯而言，行業此番改革也會繼續朝著政企分開的思路前行，在堅持黨的領導不動搖的前提下，行業的組織結構、發展思路乃至辦事風格等都有必要真正遵循市場化的要求做出深度改變和調整，大量的指令性的紅頭文件相信不會再充斥于行業上下，而領導干部頭上的行政級別光環也將慢慢消失。如同越來越多的家族企業已經放棄了親力親為操持生意，轉而交給職業經理人打理，行業在生產運營中也大可不必拘泥于形式大于內容的外在治理結構，國企國企，說到底根本的還是其企業屬性，一味的以行政化模板框住企業的國家屬性豈不會有礙于其長遠發展？

　　雖然前幾年各煙企特別是各中煙公司都先后完成變更了自身的治理結構，從形式上嚴格按照現代化企業的組織架構加以設置，但是這種內部的自身的結構性調整更多是名義上的而非實質上的。黨組或是領導班子才是內部的通行叫法，所謂的董事會決策等并不被行業內部文化所真正認同。

　　中國審計工作的鼻祖級人物李若山曾經說過政府的那雙手總是閑不住的手，什么都想去管一管。地方煙企向來都是稅收大戶，又同時接受行業和地方政府的雙重管理，政府對煙草一直以來都是另眼相看，許多地方政府機關領導就常常到當地的煙廠視察以示關心和重視，當然往往還少不了進行工作指導。這本身是無可厚非的，但是出于增加稅收的目的，地方政府甚至還參與到對公司生產計劃的爭取而不考慮到當地煙草單位的科學分配之類的舉動則說明這種行政化的滲透和干預已經影響到了企業的健康有序經營。這種復雜性還包括了對煙企領導的定位問題，現實就是煙企并沒有被當成普通的企業看待和對待，而是被要求發揮更大的作用，專賣內管的行業管理制度讓卷煙產品具有單一性，這與民營企業存在著性質的不同，這種天然的不完整的市場屬性使其在產品流通過程中并不需要充分的競爭，僅有的競爭也只是集中在各中煙公司的不同品牌之間，況且這種競爭的態勢隨時都可能因國家局或者工信部的指導性意見而發生起伏。

　　行政化濃墨的消淡仍需時間

　　要褪去行業的行政化色彩的確不是一件容易的事情，新一輪煙草行業改革，將打破對部分長期性、深層次問題未加徹底解決的現有格局。改革的路徑之一就是對行政化模式的拋棄轉而主動適應市場化，行業當前的改革措施也不斷出臺，筆者認為一部分還是屬于內容范疇，而關于改革主體的自我改造問題卻是鮮有人提及。我們應該看到行業對這次的改革熱情還是很積極的，上下期待頗高，也許這都是以改革主體自身利益不受損為前提。改革就是鈍刀割肉，那種刺痛感對行業來說將是前所未有的考驗，從人本惡的管理角度來看，因長期享受到行政化利益的部分群體料不會主動放棄一系列的行政化特權。

　　過往的改革經驗也表明每一次改革都會有投機主義者的伺機攪局，借著這股改革的東風，打著改革的大旗為自己擴權，為了滿足自己的目的，他們可能在短期內有能力營造出一種己方有能力改革現狀的假象，筆者認為這種對行政性壟斷權的渴望本身就說明褪去這層權力的難度之不易，同時也再次顯示出行政色彩籠罩行業多年所帶來的負面效應。偌大一個中石油，2014年營業額達到22829億元，凈利潤卻僅有1071億元，筆者認為那種行政化所造成的顯性和隱性支出到底有多大雖無法統計，但是預計也是一筆可觀的開銷或者說成是浪費。煙草行業往往不太提凈利潤，而是將稅利一并統計，事實上如果拋開高額的稅收，我們的利潤還不足以拿出來同某些行業作比較。過去十年隨著煙草行業的騰飛，巨大的國內市場逐漸顯現反而突顯這種行政壟斷的價值。

　　行業的行政性壟斷對消費者也是不公平的，并會因此降低效率并損害消費者的利益。當下解讀新一輪煙草行業改革，需要用廣義的政治經濟學進行分析，而非囿于狹義的經濟效率。若是繼續循著本位意志而行，非但不會破除其行政性，甚至會鞏固加強，最后只不過是改革主體內部的行政權所屬群體的更迭，而沒有起到本身機制調整的目的。讓市場發揮配置煙草行業資源的決定性作用遠遠高于那一張張行政指令，行業的行政化病還主要集中在有的煙企對執行國家深化改革相關結構調整等政策的不到位，在公司治理和內部管控上的不合規現象，嚴重者還存在貪腐問題。假設改革主體本身就對行政化具有一定的憧憬，那么無論怎么建立治理結構，都很難造就自主經營、公平競爭的市場化煙草。

　　可以說行政化病造成的行業資產流失非常嚴重。行政化病導致享有行政化特權的業內人員有機會利用手中掌握的各種審批、審核、業務發包等權力進行相關利益交易。上面已經提過行政化問題多年來未被足夠重視，還導致現有一些體制內的高管與黨政機關之間有著瓜田李下的關系。行業一方面因獨有特性使權力本就過于集中，企業內部管理行政化色彩濃重，極易形成少部分人的話語權和決定權過大；另一方面受到的監管多來自于公司內部監察或行業的例行審計，監管力度并不大。往往流于形式。要真正稀釋這種行政化色彩就應該選擇相信市場的力量，此外市場化還能起到對監管的強化作用。當市場同行業真的實現了商業意義上的對接，那么終端務必對信息披露和事項公開等提出更加嚴格的要求，如此既能對煙企內部的工作效率和規范性形成壓力，制衡各種臺下交易，也能更多地讓領導層有所忌憚。

　　行政化帶來的責任發散效應極其巨大，筆者調查發現煙企還存在這么一種情況，以項目為例，從前期立項論證、可行性研究，再到招投標實施、直至驗收、后評價，凡是牽涉其中的各相關職能部門以及具體經辦人員都會在無數的表格上簽字確認，似乎給人一種千斤重擔人人挑的感覺，實際上那只是表面現象，一旦項目出現紕漏，就會發現好像人人都有責任，前期論證不充分、項目變更過多、領導把關不嚴等等都找不到具體的人來承擔責任，這就是責任的發散效應所帶來的風險，表面上人人有責，事實上責無所蹤。

　　同時各地政府部門仍把煙草企業當做香餑餑，非常看重其稅收對地方GDP的貢獻，加之煙企的雙重地位以及領導的雙重角色讓其自身也對政府存在一定的期望和依賴（比如銷售情況不好時，政府也能在地方上進行動員部署工作）。這樣煙企的行政化就很難得到改觀，如果不徹底正視這個問題，誰也不敢保證會不會重走回頭路，再回到改革不碰硬茬的老路子上，這就是真正意義上的改革必須直面的重點難點。煙企的行政化讓企業同當地的黨政部門、事業機關單位纏雜不清，大家都很小心翼翼地處理這種微妙關系，從領導的角度看，與其去做沒有底氣的期待未知改變的結果而處理這種關系，倒不如坐看其他方有何動作。如何破局呢？總不能期待黑天鵝的出現吧，筆者認為可以階段性的減少地方政府對煙企的管理事項，當然這些減少的都是沒有必要的，不過這個限度如何界定呢？許多以往多年來被認為是必備手續的流程被削減是不是表示當前正是一個很好的機會呢？

　　監管體系的修復和完善本身無可厚非，這里要預防的一個情況是過猶不及，也就是說，要避免監管行政化的問題。監管不是目的，監管是一個過程，為的是企業在規范的環境下遠離風險，更好的發展。在現實中，地方煙企組織的中級結構還要對應所在地的對應行政機構管轄督查，比如一定級別人事上的調整都需要進行報備等，其實這還不是主要問題，最令人擔憂的就是這些部門本事極大，對煙企的一些工作實在很難說是指導還是干涉，這個時候煙企往往沒有太多的選擇提出異議，只能疲于應付。

　　市場化才是去行業行政化的良方

　　行業的行政化既表現外部，也同時存在于內部。各地煙企的生產計劃全部來自于國家局，如果國家局不給碼段，那么地方煙企就根本無法生產，由此可見行業的計劃程度之高。這樣一來，工業的市場主動性和靈活性就很難得到體現，對自身各項工作的安排與預計也很難做到精細準確，并有針對性。行業雖然沒有重點強調