煙草在線專稿　　在2015年全省煙草專賣管理工作會議上，陜西省局黨組提出“全新打基礎(chǔ)、全新立規(guī)矩、全新定目標”以及“狠抓專賣隊伍素質(zhì)建設(shè)、狠抓專賣目標責任落實”的專賣管理新思路。“三個全新”“兩個狠抓”的提出，是陜西省局黨組在新常態(tài)下對專賣內(nèi)管工作的新思考、新要求，體現(xiàn)了省局黨組對陜西煙草市場和專賣管理水平的判斷。作為一名基層專賣執(zhí)法人員，筆者結(jié)合崗位工作，僅對如何打牢許可證管理基礎(chǔ)提出以下幾點認識和思考。

　　零售點合理布局要走出“距離、數(shù)量限制”的誤區(qū)

　　當前，受中央“八項規(guī)定”、提稅順價、控煙履約等因素的影響，各地卷煙市場持續(xù)疲軟、銷售乏力，無論是零售戶還是營銷人員，不約而同有了危機感、失落感和焦慮感。由此，一些敢于思考、勇于創(chuàng)新的煙草人士，大膽提出“放寬辦證條件、壯大零售隊伍”的新設(shè)想、新思路，目的是通過降低辦證“門檻”，優(yōu)化市場資源配置，激發(fā)卷煙營銷活力，促進行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。筆者發(fā)現(xiàn)，對此大膽設(shè)想，擁護者不多，反對的人不少。擁護者認為，打破辦證“舊框框”，建立許可新規(guī)矩，是響應(yīng)政府“減政放權(quán)”的具體體現(xiàn)，也是順應(yīng)卷煙營銷市場化取向改革的有益嘗試；反對者則認為：辦證是專賣管理基礎(chǔ)性工作，“牽一發(fā)而動全身”，一旦放寬市場準入條件，辦證戶勢必蜂擁而至，擠破煙草局“門檻”，合理化布局必將失控，市場監(jiān)管難度無形加大，給專賣管理帶來諸多難題。

　　對上述正反兩個觀點，孰是孰非？姑且不作定論，但可以肯定的說，實踐是檢驗真理的唯一標準。任何一個設(shè)想、一項改革，其好與壞、優(yōu)與劣、行與否，不能停留在“紙上談兵”的討論階段，可以通過探索與實踐，求真知、看分曉、得結(jié)論。值得可喜的是，在零售點合理化布局探索進程中，重慶市局大膽創(chuàng)新，先走一步，積極推行依法許可“負面清單”制度，得到國家局關(guān)注與肯定，為“全新打基礎(chǔ)”提供了學習借鑒的新方向和新途徑。

　　顧名思義，“負面清單”即法無禁止即可為。換而言之，法律法規(guī)沒有明令禁止的事項，公民、法人或其它組織都可以放心去做、大膽去干。作為執(zhí)法監(jiān)管部門，不得人為設(shè)置“門檻”，對法無禁止的事項加以限制或干預。筆者認為，群眾開店從事卷煙零售業(yè)務(wù)，應(yīng)當符合辦證的四個基本條件以及法律明文規(guī)定不予辦證的七種情形，這是不容置疑的，也是不可動搖的。但從當前群眾“辦證難”、無證戶取締難等現(xiàn)實問題看，合理化布局中對店與店之間的距離限制、辦證數(shù)量的控制等要求，成為群眾申請辦證的苛刻條件，也是他們質(zhì)疑最多、意見最大、糾結(jié)最深最大的焦點話題。以前，我們總以為，合理化布局是專賣法律法規(guī)的要求事項，具有法律效率，辦證戶必須無條件執(zhí)行。但如今，從依法治國、法治煙草、依法行政、依法許可的角度看，無論是《煙草專賣法》《煙草專賣法實施條例》，還是《煙草專賣許可證管理辦法》，對零售點與零售點之間的距離限制、辦證數(shù)量與當?shù)厝丝诳偭康恼急纫约胺比A街道、主要街道、一般街道的劃分標準，都沒有做出統(tǒng)一、明確、詳細的規(guī)定。因此，從嚴格意義上講，各地制定的合理化布局方案對距離、數(shù)量限制的設(shè)定，是沒有法律依據(jù)和法律效應(yīng)的，是強加在辦證戶頭上的“枷鎖”、群眾辦證的“攔路虎”。現(xiàn)實中，這樣的例子不少。有的群眾進城辦超市，本想高高興興賣煙，卻因不符合合理化布局的間距要求，甚至相差4-5米，導致無法辦證，從此“淪”為無證戶。有的農(nóng)村打工者返鄉(xiāng)，打算在家門口開便利店，只因本村卷煙零售戶數(shù)量“飽和”，不能辦證，只得“忍痛割愛”放棄了。難怪一些群眾坦言：“雖有雄心壯志開店，辦證卻比登天難。求婆婆，告奶奶，沒有熟人靠邊站。”

　　群眾的怨言怒氣，折射出煙草專賣行政許可的諸多弊端，很值得每名專賣管理人員深思細思反思。事實也是如此。近十年，卷煙市場秩序穩(wěn)定，卷煙零售利潤空間提升，辦證群眾明顯增多。按理說，群眾辦證賣煙，這是好事情，我們應(yīng)該熱情服務(wù)，依法許可。但實際工作中，許多專賣管理部門走不出認識上的“誤區(qū)”，以店與店間距、辦證數(shù)量為“擋箭牌”，隨意抬高辦證“門檻”，人為干預群眾辦證，致使正常的辦證渠道不暢通，甚至被堵死，更談不上辦證的規(guī)范性、透明性和時效性。加之“關(guān)系證”“人情證”的出現(xiàn)，助長了不正之風，敗壞了行業(yè)形象。群眾對辦證的公平公開公正性常常質(zhì)疑，難以信服，甚至投訴上訪。前年，被央視“曝光”的廣西羅城縣局“明白證、糊涂辦”丑聞，足以說明，在依法許可方面，行業(yè)的的確確存在這諸多漏洞與弊端。

　　筆者十分贊同、推崇重慶市局的“負面清單”制度。因為，此項改革不是對合理化布局的否定，而是打破了十幾年來合理化布局的“條條框框”，讓專賣人員走出辦證工作“誤區(qū)”，放下包袱，輕裝上陣，不再“拉著卷尺測距離、數(shù)著煙囪算戶數(shù)”。另外，用“負面清單”統(tǒng)攬辦證工作，也符合中央“簡政放權(quán)”精神，體現(xiàn)了“法無禁止即可為”的要求，辦證群眾高興擁護，擺手稱快。當然，放寬辦證條件，不等于亂辦證，不等于“只進不出”。只要堅持“寬進嚴出”的管理方針，許可證管理定會嚴格規(guī)范、“進退”有序，不會出現(xiàn)“證扎堆”“難管理”等問題。

　　許可證辦理要體現(xiàn)“便民高效”的服務(wù)理念

　　時下，群眾對煙草辦證有一個共同看法：申請資料繁瑣，審批時間過長，發(fā)證后不能及時供貨。這說明了行政許可存在“制度不嚴、流程不暢、作風不實、效率不高”等問題。比如，有的辦證窗口要求申請人除了提交法律法規(guī)明文規(guī)定的申請資料外，還必須提供經(jīng)營場所門頭照、柜臺照、銀行存折等，可謂“手續(xù)多、資料厚，缺少一張都不行”。筆者覺得，群眾正常開店，都有經(jīng)營場所。既然有場所，肯定會制作招牌，購置柜臺。這些“家當”可以在辦證后制作備齊。如果把它們是否到位，作為辦證的前置條件，顯然不符合法定原則和便民原則。讓辦證戶提交銀行存折復印件，這是營銷部門的業(yè)務(wù)要求，與辦證毫無關(guān)系。因此，許可證辦理窗口要樹立“合法、便民、高效、管用”的服務(wù)意識，及時為辦證戶“減負”，不能再搞“煩瑣哲學”。

　　在辦證過程中，許可機關(guān)要嚴格按照許可證管理制度流程進行，不能再走“排隊等候、集中受理、統(tǒng)一研究、突擊辦證”的老路子。一要“一口受理”。縣級局要對外設(shè)立專門的辦證服務(wù)窗口，定崗定員，配齊設(shè)施，正常辦公，方便群眾咨詢和提交申請。辦證窗口要安裝視頻監(jiān)控裝置，避免群眾辦證“進不了門，見不上人，交不了資料、得不到回音”等問題；二要限時辦結(jié)。對辦證戶提交的申請資料，辦證窗口要在電子顯示屏公開受理、核查、許可、發(fā)證日期，并通過手機短信告知辦證戶，隨時接受群眾質(zhì)詢與監(jiān)督，以此提升辦證效率。縣級局將辦證是否超時限、咨詢答復是否到位，辦證戶滿意程度，納入專賣部門工作質(zhì)量考核，對故意拖延、刁難辦證群眾的，要依法依規(guī)追究相關(guān)人員責任；三要公開透明辦理。在辦證窗口、單位公示欄以及當?shù)卣W(wǎng)站，全部公開辦證條件、流程、申請資料內(nèi)容及相關(guān)表格，公開辦證核查、許可結(jié)果，方便群眾查詢、咨詢，確保辦證公開透明，杜絕“暗室操作”、錢權(quán)交易等違規(guī)行為；四要推廣網(wǎng)上辦理。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及與應(yīng)用，網(wǎng)上辦證成為便民服務(wù)的新途徑。縣級局要借鑒工商、金融、通信等行業(yè)的先進技術(shù)和經(jīng)驗，建立網(wǎng)上辦證系統(tǒng)病大力推廣，讓群眾足不出戶，就能申請辦證，節(jié)約時間少跑路。

　　許可證后續(xù)監(jiān)管要注重“專賣、物流聯(lián)動”

　　當前，在一些卷煙市場，違規(guī)使用許可證的零售戶不少。多數(shù)表現(xiàn)在：許可證轉(zhuǎn)讓、店址搬遷、有證無店、一證多店、長期關(guān)門以及學校周圍存在卷煙零售戶。究其原因，一方面，個別專賣部門存在“重辦證、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象和問題；另一方面，專賣部門對許可證后續(xù)監(jiān)管實行“單兵作戰(zhàn)”，導致異常信息發(fā)現(xiàn)難，調(diào)查取證難，依法查處難。

　　筆者發(fā)現(xiàn)，在一線工作中，送貨員相對專管員、客戶經(jīng)理而言，與零售戶打交道的次數(shù)最多、接觸最頻繁、彼此之間也最熟悉，可謂“天天跑市場，戶戶要見面”。比如，哪家零售戶的許可證轉(zhuǎn)讓了、地址搬遷了或經(jīng)常性關(guān)門，都無法逃脫送貨員的慧眼，可謂“第一見證人”。為此，建立專賣、物流協(xié)同監(jiān)管機制很有必要，大有益處。一要強化信息共享。利用局域網(wǎng)，建立專賣、物流部門信息共享平臺，及時溝通、相互反饋本轄區(qū)、各線路、重點戶的許可證使用信息，便于專賣部門及時掌握許可證使用情況，進而摸底調(diào)查，依法查處違規(guī)使用許可證行為；二要強化調(diào)查取證。利用手機、短信、微信圈、QQ等通訊載體，建立送貨員、專管員“一對一”聯(lián)系制度，通過信息聯(lián)絡(luò)、確定監(jiān)管對象，制定相應(yīng)對策，密切配合，多方取證，識別假象，讓監(jiān)管對象在確鑿的證據(jù)面前無法狡辯，承認事實，接受處理；三要強化實地監(jiān)管。內(nèi)管、紀檢、督查部門要加大對送貨員、專管員等重點崗位監(jiān)管力度，定期跟隨專管員入戶檢查，跟隨送貨車輛送貨，通過核對零售戶許可證基礎(chǔ)信息、監(jiān)督送貨到位情況，看他們在許可證管理、異常信息反饋中，是否存在行政不作為、亂作為、不報、瞞報、少報異常戶信息、收受賄賂等違規(guī)違紀行為，一旦發(fā)現(xiàn)，要嚴肅查處，絕不姑息遷就，確保許可證后續(xù)監(jiān)管扎實到位，富有成效。

　　許可證日常管理要建立“預警”機制

　　在許可證管理中，除了強化制度、規(guī)范流程、嚴格把關(guān)、共同監(jiān)督外，還要建立不同形式、不同載體的“預警”機制，確保依法許可環(huán)環(huán)緊扣、步步到位、不出“紕漏”。一要建立合理化布局預警。