煙草在線專稿　　近年來，煙草專賣管理部門不斷完善行業(yè)準(zhǔn)入和退出機制，并通過聯(lián)合執(zhí)法加大了對無證戶的查處力度。無證戶的存在，一方面導(dǎo)致了卷煙流通渠道的混亂，給回收和制假售假的不法分子有機可乘；另一方面造成了卷煙市場的負外部性，給持證客戶和消費者造成了巨大的損失。而現(xiàn)實中，由于受到專賣執(zhí)法人員執(zhí)法權(quán)限等因素的影響，如何有效地整治無證戶仍是一個難題。文章以產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，對無證戶的整治提出了一些新的認識。

　　一、產(chǎn)權(quán)理論的介紹

　　產(chǎn)權(quán)是效率的決定因素，清晰的產(chǎn)權(quán)可以很好地解決外部不經(jīng)濟和社會激勵問題。科斯認為在協(xié)議成本較小的情況下，無論最初的權(quán)利如何界定，都可以通過市場交易達到資源的最佳配置，因而在解決外部侵害問題時可以采用市場交易形式。

　　卷煙戶經(jīng)營過程中同樣無法擺脫由于負外部性帶來的“公共牧地”悲劇：該管的煙草專賣管理部門沒有權(quán)力管，能管的工商行政管理部門又經(jīng)常置之不理，因此容易造成管理空地現(xiàn)象。沒有嚴格的產(chǎn)權(quán)界定，公眾利用公有產(chǎn)權(quán)時排他性限制小或者違反限制的成本較低，因而使得這種負外部性持續(xù)存在，影響其他人使用該公有產(chǎn)權(quán)的自由。在卷煙戶的管理過程中需要考慮到公有產(chǎn)權(quán)的配置問題，但是政府在管理過程中卻面臨著以下矛盾：煙草專賣管理部門對無證戶沒有直接打擊的權(quán)力，聯(lián)合工商執(zhí)法，一方面會帶來高昂的管理成本，另一方面強令打擊容易激化社會矛盾；對于無證戶帶來的負外部性，現(xiàn)有的管理手段卻不足以有效遏制，而放任不管不僅會引起持證客戶的不滿，而且會帶來大量的尋租行為。

　　二、無證戶情況分析

　　1、產(chǎn)權(quán)界定不清晰

　　我國實行煙草專賣制度，任何從事卷煙零售業(yè)務(wù)的組織和個人都必須持有法定的煙草專賣零售許可證，即產(chǎn)權(quán)的排他性。然而，在具體的操作過程中，產(chǎn)權(quán)不實現(xiàn)象卻普遍存在。當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)不實情況，無外乎三種：第一是產(chǎn)權(quán)過期，由于許可證到期未及時辦理延續(xù)或者注銷手續(xù)的；第二是產(chǎn)權(quán)變化，因經(jīng)營主體、企業(yè)類型和地址發(fā)生改變，而未及時辦理換證手續(xù)的；第三是產(chǎn)權(quán)空置，經(jīng)營主體因某種原因暫停營業(yè)，而未辦理相關(guān)手續(xù)的。這三種情況，都對卷煙市場的穩(wěn)定造成沖擊，導(dǎo)致了資源的浪費和強占。

　　2、產(chǎn)權(quán)違法成本低

　　按照《煙草專賣法實施條例》規(guī)定，無證經(jīng)營卷煙戶的處罰必須由工商行政主管部門，或者工商行政主管部門根據(jù)煙草專賣管理部門的意見執(zhí)行，停止經(jīng)營卷煙零售業(yè)務(wù)，沒收違法所得，處以違法經(jīng)營總額20%—50%的罰款。不僅處罰力度較輕，起不了很好的懲戒效果，在實際操作過程中也面臨著諸多問題。首先，工商行政管理部門往往對此類行為缺乏執(zhí)法熱情，以為這是煙草專賣管理部門的責(zé)任；其次，聯(lián)合執(zhí)法的程序較為繁瑣，成本較高，而煙草專賣管理部門又處于相對弱勢的地位。

　　3、產(chǎn)權(quán)監(jiān)管不到位

　　無證經(jīng)營的屢禁不止，很大程度上與我們的事后監(jiān)管不力有關(guān)。一方面是行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管不足，原因不僅在于專賣執(zhí)法人員在無證戶的查處上缺乏權(quán)限，還在于無證戶數(shù)量繁多、分布廣泛的特點，單靠專賣的人力、物力，不足以應(yīng)對。另一方面是由于行業(yè)外監(jiān)督的缺失。煙草行業(yè)涉及面廣、利潤巨大、市場準(zhǔn)入嚴格等原因，更需要全體社會成員的共同監(jiān)督。但是就目前來看，社會公眾的參與意識較為薄弱，又缺乏便捷有效的參與途徑，實現(xiàn)社會監(jiān)管依舊面臨著不小的障礙。

　　三、無證戶管理對策

　　通過以上分析，我們知道無證戶的管理必須是一個系統(tǒng)化的過程。在產(chǎn)權(quán)的前期準(zhǔn)入、中期監(jiān)管、后期退出方面，都必須要有嚴格的把關(guān)。為此，筆者構(gòu)建了“EPSE”無證戶管理機制，從各個環(huán)節(jié)提出了具體的應(yīng)對策略。

　　1、嚴格產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)入（Entrance）機制，科學(xué)劃分許可區(qū)域

　　對于新辦申請、延續(xù)申請和因主體、企業(yè)類型或者經(jīng)營地址發(fā)生改變申請重新辦證的，都免不了實地核查這一程序。在此過程中，務(wù)必要嚴格遵守各地方出臺的《***煙草制品零售點合理布局規(guī)定》，并提交《煙草專賣零售許可證核查意見書》和《卷煙經(jīng)營場所勘察表》。堅決抵制“關(guān)系戶”、“權(quán)力尋租”等現(xiàn)象的發(fā)生。同時，也要根據(jù)不同地方的經(jīng)濟發(fā)展水平和卷煙市場特點，及時改進零售點合理布局規(guī)定。當(dāng)前，我國城市建設(shè)如火如荼，“撤村建居”、“三拆一改”工程的進行，造成原先的經(jīng)營地址和零售布局屬性發(fā)生了巨大變化。合理布局規(guī)定必須與時俱進，及時作出調(diào)整。為了方便想要申請辦理卷煙零售許可證的客戶，我們還可以通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，及時地公開一些可辦理區(qū)域供他們自行查詢。既節(jié)省了他們的時間，也提高了我們的工作效率。

　　2、嚴肅違法懲戒（Punishment）機制，提升專賣執(zhí)法威性

　　違法成本較低，容易助長不法分子的囂張氣焰，使規(guī)范管理面臨更大的挑戰(zhàn)。一方面，我們要加大處罰力度，對無證經(jīng)營的行為絕不姑息；另一方面，要完善責(zé)任追究制度，對放任無證經(jīng)營的行為要定期進行監(jiān)督和檢查，并落實到相關(guān)責(zé)任人。同時，要提高專賣執(zhí)法人員的執(zhí)法威性，促使無證戶自覺履行相關(guān)規(guī)定。首先可以通過立法的途徑加大專賣執(zhí)法人員對無證戶的管理權(quán)限，或者是通過聯(lián)合執(zhí)法機制建設(shè)的常態(tài)化，提高專賣執(zhí)法人員的地位；其次需要通過相關(guān)法律法規(guī)的教育和執(zhí)法技能的培訓(xùn)，促進專賣執(zhí)法人員執(zhí)法行為的公平公正；最后要組織好人員，通過技能鑒定和執(zhí)法考試，夯實我們的執(zhí)法隊伍根基，保證執(zhí)法行為的合法性。

　　3、加強產(chǎn)權(quán)監(jiān)管（Supervision）機制，加強聯(lián)合執(zhí)法力度

　　當(dāng)前零售客戶的監(jiān)管通常是自上而下的“單中心”管理模式，這種模式監(jiān)管面小、成本較高，當(dāng)務(wù)之急就是要設(shè)計一套行之有效的多元監(jiān)管機制。監(jiān)管的主體除了專賣執(zhí)法人員以外，還可以是客戶經(jīng)理、送貨員、其他零售客戶，因為他們與零售客戶的聯(lián)系最為緊密，有利于收集第一手資料。同時，還可以動員社會力量，通過拓寬和完善舉報投訴途徑，發(fā)揮社會公眾監(jiān)督實效，讓無證戶無處遁形。當(dāng)然，我們還需要強化與公安、工商、海關(guān)等多個部門之間的配合，對他們的權(quán)責(zé)做出明確的規(guī)定，形成多元聯(lián)合監(jiān)管主體和聯(lián)合執(zhí)法機制的常態(tài)化。在政府主導(dǎo)之下，在合法性的基礎(chǔ)之上，加強聯(lián)合執(zhí)法的力度，可以更好地解決卷煙無證經(jīng)營的問題。

　　4、完善產(chǎn)權(quán)退出（Exit）機制，全面排查產(chǎn)權(quán)不實

　　我們在加強對無證戶打擊力度的同時，也不能忽視對他們合法權(quán)益的保護，積極引導(dǎo)符合條件的前來辦理新辦證手續(xù)。同時，違法持證客戶的有序退出也可以更好地促進卷煙資源的合理分配。首先，必須嚴格執(zhí)行許可證退出的程序。按照“走訪調(diào)查—搜集證據(jù)—作出決定—告之—公告”的程序，多方面深入地調(diào)查取締產(chǎn)權(quán)不實的零售客戶。其次，作為專賣執(zhí)法人員，需要加強與客戶經(jīng)理和送貨員的交流，并與廣大零售客戶建立良好的關(guān)系，以便掌握最新動態(tài)。再次，要做好經(jīng)營店面的形象采集工作，一旦與數(shù)據(jù)庫中原有的形象不符，就要進行嚴查，減少投機取巧的行為。最后，要強化政策宣傳和信息平臺建設(shè)，及時公告許可準(zhǔn)入和退出情況，讓卷煙戶及時掌握信息。