北京市控煙協會4月20日表示，協會已于日前正式對《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）提交反饋意見。

核心意見在于認為國家煙草專賣局不適合作為電子煙的監管單位，建議由國家藥品監督管理局和國家市場監督管理局對電子煙進行監管。

上月“電子煙參照卷煙執行”的意見稿一出，就引發了電子煙行業的震動。但由于缺乏細則，類型多樣的電子煙如何界定、會否走向專賣、監管后的重點等問題都懸而未決。

受今日北京控煙協會消息影響，電子煙思摩爾國際跌幅從近2%暴拉轉漲至1.5%，隨后略有回落，截至收盤時跌幅為0.18%。電子煙行業會迎來怎樣的監管，尚待進一步觀察。

圖片來源：新華社

監管之爭

誰是合適的監管部門

工信部于3月22日發布《意見稿》，向社會公開征求意見。意見稿僅有一段話：在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例（征求意見稿）》附則中增加一條，作為第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行?！?/p>

若《意見稿》通過，按照《煙草專賣法》，電子煙或將由國家煙草專賣局進行監管。但北京市控煙協會建議，應該由國家藥品監督管理局和國家市場監督管理局對電子煙進行監管。

“我們支持將電子煙納入監管，但是反對由國家煙草專賣局來進行監管。國家煙草專賣局本質上是在執行煙草總公司的企業職能，不適合作為電子煙的監管單位。”北京控煙協會會長張建樞告訴北京商報記者。

在張建樞看來，反對的主要原因在于缺乏公平?！斑@兩個本來是競爭關系，現在讓一方去監管另一方，是不公平的。另外根據我國在2003年簽署的《世界衛生組織煙草控制框架公約》第5條第3點，‘在制定和實施煙草控制方面的公共衛生政策時，各締約方應根據國家法律采取行動，防止這些政策受煙草業的商業和其他既得利益的影響’。因此如果由煙草總局來監管電子煙，相當于違反了國際公約?！?/p>

北京市控煙協會表示，電子煙國際主流監管方為公共健康相關部門。美國的電子煙監管機構為食品藥品監督管理局，是由醫生、律師、微生物學家、化學家和統計學家等專業人士組成的致力于保護、促進和提高國民健康的政府衛生管制的監控機構。英國的電子煙監管機構為公共衛生部，其職責是保護和改善國家的健康與福祉和公共醫療支出，并減少健康不平等。

對于電子煙行業從業者來說，如參照卷煙執行，最擔心的是許可證件。根據《煙草專賣法實施條例》，煙草生產銷售企業必須申請領取煙草專賣許可證，分別為煙草專賣生產企業許可證、煙草專賣批發企業許可證和煙草專賣零售許可證，而這些證件的辦理并不容易。

天風證券研究所副所長吳立認為，《意見稿》將首先明確霧化電子煙的監管主體，由中煙作為監管機構進行監督檢查，加強監管是主要目的，完全禁售或完全專營專賣的可能性較低。后續還需等待具體細則落地，監管落地將有效推高行業門檻，讓集中度提升，利好行業上下游龍頭企業。

定義之爭

電子煙是煙草制品嗎

實際上，電子煙如何定義是決定其監管部門的主要因素。工信部此前在解釋修訂時表示：“鑒于電子煙等新型煙草制品與傳統卷煙在核心成分、產品功能、消費方式等方面具有同質性，對電子煙等新型煙草制品應當參照《實施條例》中關于卷煙的有關規定執行?！?/p>

根據現行《煙草專賣法》，煙草專賣品是指卷煙、雪茄煙等，卷煙、雪茄煙、煙絲、復烤煙葉統稱煙草制品。國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。國務院煙草專賣行政主管部門主管全國煙草專賣工作。國家煙草專賣局、中國煙草總公司對全國煙草行業“人、財、物、產、供、銷、內、外、貿”進行集中統一管理。

對于電子煙是否屬于煙草制品，目前尚有爭議。市場上的電子煙主要分為霧化電子煙和加熱不燃燒兩種，其中以霧化電子煙居多。根據悅刻官網描述，霧化蒸汽由霧化液加熱蒸發生成，霧化液的主要成分為丙二醇、甘油、尼古丁、香料等。悅刻在其官方網站上寫到：“它的工作原理簡單易懂，和你平日使用的加濕器類似?！?/p>

不過，加熱不燃燒“非煙”產品也在近期悄然興起。與傳統加熱煙絲的產品相比，“非煙”產品的主要原料為茶葉、銀杏葉、花等天然草本植物，這是否屬于《煙草專賣法》和《意見稿》的監管對象還有待討論。

在官方文件中，相關定義也時有變化。在市場監督管理總局、國家煙草專賣局于2018年、2019年發布的《關于禁止向未成年人出售電子煙的通告》《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》中，電子煙被定義為“卷煙等傳統煙草制品的補充”；2020年4月廣東省煙草專賣局在官網上回復網友提問時又表示，“電子煙不屬于煙草專賣品，不適用于《煙草專賣法實施條例》的調整”。

國家煙草專賣局在今年2月回復網友提問時表示：“對部分電子煙，經鑒別檢驗，含有煙草成分，國家煙草專賣局納入卷煙鑒別檢驗目錄的，屬于煙草專賣品，銷售此類產品應持有煙草專賣零售許可證?！?/p>

危害之爭

如何保護未成年人

且不論電子煙如何定義，電子煙需加強監管已是不爭的事實。在具體的監管內容上，北京市控煙協會認為，監管內容應該包括發布電子煙禁止或限制調味劑；加強對銷售地點、密度和渠道的監管；盡量減少電子煙對使用者可能造成的健康風險：嚴格規范產品成分、尼古丁濃度以及裝置的安全性；使用標簽等對產品成分進行披露；要求在包裝上印制明確的健康警示或使用僅有健康警示的平裝包裝。禁止在室內公共場所、室內工作場所和交通工具等禁煙場所使用電子煙，禁止對電子煙進行未經證實的健康說辭。

此外，禁止針對非吸煙者、孕婦和青少年的營銷。禁止向未成年人出售、分發、禁止未成年人使用電子煙；禁止廣告、促銷和贊助等。

值得一提的是，近年來多份主要電子煙監管文件所聲稱的主要目的都是保護未成年人。如2018年發布的《關于禁止向未成年人出售電子煙的通告》及2019年的《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》。

“很多電子煙企業以年輕人作為互聯網營銷的重點，用‘幫助戒煙’‘健康無害’等違背客觀事實的宣傳誤導消費者，并將電子煙標榜為‘年輕’‘時尚’‘潮流’的代表誘導未成年人?！睙煵輰Ｙu局、市場監督管理總局在文件中表示。

目前，電子煙在全球的流行已經引起各國政府的高度關注，青少年吸食電子煙的比例日益增高。中國疾控中心數據統計顯示，2019年中國高中生電子煙使用率為3.0%，初中生電子煙使用率為2.7%。4月20日，“9名大學生吸網購電子煙后入院”登上微博熱搜，電子煙對于未成年人的危害再度引發討論。

“我們公司現在在不向未成年人售賣電子煙方面管得非常嚴，必須要檢查身份證才賣，如果被發現沒有查身份證賣給未成年人，內部處罰是很嚴格的?！币晃活^部電子煙品牌經銷商告訴北京商報記者，“監管長期來說對正規的品牌和企業應該是利好的，減少‘三無產品’，也能讓整個行業發展更健康?！?/p>

不過，北京市控煙協會也提到：“從1991年國家《未成年人保護法》禁止向未成年人出售卷煙起，20年來沒有看到任何一例由煙草專賣局向未成年人出售卷煙的案例處罰和報道。我們很難相信煙草專賣局會從保護青少年健康的角度對電子煙的監管超過對卷煙銷售的監管力度?！?/p>

記者注意到，新修訂的《未成年人保護法》將于6月1日起正式施行。其中明確規定，學校、幼兒園周邊不得設置煙、酒、彩票銷售網點。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金。煙、酒和彩票經營者應當在顯著位置設置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標志；對難以判明是否是未成年人的，應當要求其出示身份證件。

相關經營者違反規定的，由文化和旅游、市場監督管理、煙草專賣、公安等部門按照職責分工責令限期改正，給予警告，沒收違法所得，可以并處5萬元以下罰款；拒不改正或者情節嚴重的，責令停業整頓或者吊銷營業執照、吊銷相關許可證，可以并處5萬元以上50萬元以下罰款。