中國(guó)是《煙草控制框架公約》的簽約國(guó)，2006年1月9日，《框架公約》在中國(guó)正式生效。2007年1月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立了以國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)生部、外交部等8個(gè)成員部門組成的部際履約協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，領(lǐng)導(dǎo)小組有效協(xié)調(diào)解決履約工作中的重大問(wèn)題，及時(shí)提出履約相關(guān)法律法規(guī)調(diào)整意見，研究制定煙草控制有關(guān)政策，認(rèn)真評(píng)估履約工作進(jìn)展情況，積極參與《公約》相關(guān)議定書談判和《公約》相關(guān)實(shí)施準(zhǔn)則制定，較好地完成了我國(guó)控?zé)熉募s工作的階段性任務(wù)。

　　特別是最近幾年，隨著衛(wèi)生部新修訂的《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》開始實(shí)施、《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“全面推行公共場(chǎng)所禁煙”以及《關(guān)于在公共交通工具及其等候室禁止吸煙的規(guī)定》、《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的頒布實(shí)施，另外還有重點(diǎn)針對(duì)醫(yī)院、學(xué)校等場(chǎng)所的控?zé)熜麄髁Χ鹊牟粩嘣鰪?qiáng)和規(guī)范煙草生產(chǎn)，打擊非法貿(mào)易行動(dòng)的逐漸深入，我國(guó)煙草控制工作取得了階段性的成果。

　　3.煙草控制不能一蹴而就

　　煙草控制并不是一蹴而就的，因?yàn)榭責(zé)煵粏螁问且粋€(gè)衛(wèi)生問(wèn)題，在某種意義上來(lái)說(shuō)它是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。首先，中國(guó)是目前世界上僅有的兩個(gè)實(shí)施煙草專賣制度的國(guó)家之一，控?zé)熕媾R的挑戰(zhàn)尤其嚴(yán)峻。其次，煙草行業(yè)在地方和國(guó)家財(cái)政中占有舉足輕重的地位。從1987年起，煙草業(yè)就一直是中國(guó)第一大稅源。2012年度全行業(yè)實(shí)現(xiàn)稅利8649.39億元，同比增長(zhǎng)15.79%，占全國(guó)財(cái)政收入的7.4%。第三，全國(guó)有130多萬(wàn)種煙農(nóng)戶，500多萬(wàn)零售戶，50多萬(wàn)煙草工商企業(yè)從業(yè)人員，相關(guān)勞動(dòng)人口超過(guò)2000萬(wàn)。而且目前80%以上的煙葉生產(chǎn)和50%以上的卷煙生產(chǎn)集中在老少邊窮地區(qū)，甚至在一些偏遠(yuǎn)的山區(qū)，房上都會(huì)刷著諸如“種煙是脫貧致富的捷徑”、“少生孩子，多種煙”的鼓勵(lì)煙草種植的標(biāo)語(yǔ)。這些地區(qū)要實(shí)現(xiàn)煙草轉(zhuǎn)產(chǎn)和發(fā)展煙草替代種植需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)渡階段。第四，煙草是一種比較特殊的商品，消費(fèi)者對(duì)其有比較強(qiáng)的消費(fèi)依賴性，對(duì)很多人來(lái)說(shuō)，香煙可能是生活必需品。如果國(guó)內(nèi)無(wú)法提供合法的煙草產(chǎn)品，勢(shì)必會(huì)從走私或私家作坊的不法渠道獲得煙草產(chǎn)品，從而導(dǎo)致國(guó)家財(cái)富流失。由此可見，假如對(duì)煙草控制進(jìn)程求快求狠，那么對(duì)于社會(huì)沖擊將會(huì)是很巨大的，這不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

　　但是在學(xué)界，煙草對(duì)國(guó)民健康的危害和對(duì)國(guó)家稅收的貢獻(xiàn)早已引起了不小的爭(zhēng)論。有專家提出，提高煙草稅會(huì)降低煙草銷量從而達(dá)到控?zé)煹哪康挠衷黾恿素?cái)政收入。該專家進(jìn)一步表示：目前中國(guó)的卷煙總稅率僅約為零售價(jià)格的40%，遠(yuǎn)低于國(guó)際上卷煙稅率的中數(shù)范圍（65%－70%）。如果將煙草稅率從目前水平提高到零售價(jià)格的51%，吸煙者人數(shù)將減少1370萬(wàn)，可挽救340萬(wàn)人的生命，政府的稅收則將增加649億元。筆者認(rèn)為此舉非常的不合理。首先煙草稅以近17倍幅度提高的建議極其大膽，違反了稅收政策最重要的原則是穩(wěn)定。其次，將稅額提高將會(huì)導(dǎo)致銷量降低、稅基減少，而稅收建立在稅基之上，加稅會(huì)導(dǎo)致稅基減少，因此增加稅率并不一定會(huì)增加稅收。而我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，需要大量資金進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，如果貿(mào)然調(diào)整煙草稅率從而導(dǎo)致煙草行業(yè)對(duì)財(cái)政收入貢獻(xiàn)的下降，會(huì)嚴(yán)重阻礙社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程。而且我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不均衡，在中西部地區(qū)煙草是不少地方重要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，如果采取此舉將會(huì)導(dǎo)致地區(qū)之間貧富差距拉大，影響社會(huì)安定。

　　還有些學(xué)者提出廢除煙草專賣制度。其認(rèn)為盡管政府通過(guò)煙草專賣制度獲得了大量的財(cái)政收入，但代價(jià)不菲。煙草行業(yè)獲得了剩余的壟斷租金，而征稅應(yīng)本著經(jīng)濟(jì)的原則，使人民付出的等于政府收到的數(shù)額，如果人民付出的數(shù)額大于政府收到的數(shù)額，其中必然有一大部分落入了特殊利益集團(tuán)的口袋。轉(zhuǎn)化為煙草行業(yè)過(guò)高的工資與福利水平，從而被人們譏為行業(yè)腐敗。腐敗與收入分配的不公引發(fā)了人們強(qiáng)烈的不滿情緒。雖然專賣制度在執(zhí)行過(guò)程中存在著一些問(wèn)題，但是這個(gè)專賣存在的時(shí)間如此之長(zhǎng)，自有其存在的合理性和必然性，不能因?yàn)橐恍┴?fù)面的消息就全盤否定它。而且煙草行業(yè)是穩(wěn)定我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“定心丸”，完全放開市場(chǎng)，廢除煙草專賣制度，無(wú)論對(duì)煙草行業(yè)還是對(duì)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都將是一個(gè)致命的打擊。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的矛盾多發(fā)期，社會(huì)問(wèn)題層出不窮，改革的呼聲也日益高漲。但由于我國(guó)法律法規(guī)體系十分不健全，社會(huì)環(huán)境也相對(duì)復(fù)雜，在此條件下，廢除煙草專賣制度的時(shí)機(jī)尚未成熟。因此就目前的形勢(shì)來(lái)看，煙草專賣制度依然是不能動(dòng)搖的。因?yàn)樗行У卦黾恿藝?guó)家的財(cái)政收入，還可以更加有效的對(duì)煙草市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，提高煙葉和卷煙制品的質(zhì)量，使行業(yè)做大做強(qiáng)。

　　4.煙草行業(yè)如何應(yīng)對(duì)

　　首先，要逐步深化體制改革。伴隨著人們健康意識(shí)的提高，煙草自身的缺陷日益暴露，加上國(guó)際煙草界競(jìng)爭(zhēng)的加劇，世界性反煙運(yùn)動(dòng)的高漲，我國(guó)煙草行業(yè)可謂面臨著內(nèi)憂外患。煙草行業(yè)大而不強(qiáng)，像一盤散沙，市場(chǎng)覆蓋率較低，缺乏顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。煙草國(guó)家專賣淪為地方專賣，煙草市場(chǎng)地域分割嚴(yán)重，進(jìn)一步助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義的氣焰。煙草業(yè)深層次的體制性矛盾日益暴露，煙草業(yè)內(nèi)部管理混亂，不僅給非法卷煙行為以可乘之機(jī)，而且加大了煙草行政執(zhí)法的難度。只有高舉改革的大旗，貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)的精神，革除妨礙行業(yè)發(fā)展的荊棘，實(shí)現(xiàn)煙草市場(chǎng)的公平化、自由化、平等化。對(duì)我國(guó)煙草行業(yè)規(guī)制體制進(jìn)行變革，明確管制主體和管制對(duì)象，促進(jìn)政企分開；加快煙草行業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)多元化產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)；完善煙草財(cái)稅體制，政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理方式，變直接管理為間接管理，不斷提高市場(chǎng)監(jiān)管水平。

　　其次，將煙草專賣制度改革所涉及的法律內(nèi)容分別鋪設(shè)到相關(guān)立法中去，構(gòu)建多層次、多種類的立法體系更具現(xiàn)實(shí)可行性。煙草專賣制度改革應(yīng)通過(guò)漸進(jìn)式的改革不能過(guò)于心急，使我國(guó)當(dāng)前的煙草專賣制度逐漸過(guò)渡到民營(yíng)化、市場(chǎng)化的煙草生產(chǎn)與銷售模式。逐步減少在煙草專賣制度下的計(jì)劃體制、投資體制、則稅體制等方面的直接管制，淡化煙草行業(yè)的行政壟斷經(jīng)營(yíng)色彩，使我國(guó)煙草行業(yè)走上順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的正常經(jīng)營(yíng)之路。

　　第三，調(diào)整行業(yè)結(jié)構(gòu)，培育規(guī)模企業(yè)，建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使研發(fā)更高水平產(chǎn)品。我國(guó)推行“降焦減害”技術(shù)已有多年，煙氣中有害物質(zhì)對(duì)健康的影響和降低有害物質(zhì)的技術(shù)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，下一步仍要以此為重心，推動(dòng)技術(shù)改革，妥善解決好降低焦油等有害物質(zhì)的同時(shí)，盡量不減少香氣和吃味濃度，提高卷煙產(chǎn)品的安全性和品吸感受。

　　第四，開拓國(guó)際視野，提早研究電子煙等卷煙的替代品。目前在世界范圍內(nèi)電子煙都是一個(gè)新興產(chǎn)品，其具有無(wú)明火，無(wú)二手煙，無(wú)焦油等特點(diǎn)。雖然目前的全球市場(chǎng)規(guī)模只有160多億人民幣左右。但是它的許多優(yōu)點(diǎn)是普通卷煙無(wú)法達(dá)到的，這些特性足以讓其成為一個(gè)很有發(fā)展的前沿產(chǎn)品。據(jù)筆者了解，目前包括菲莫國(guó)際在內(nèi)的許多煙草巨頭都已經(jīng)開始或準(zhǔn)備開始研究電子煙產(chǎn)品了，而我國(guó)必將有巨大的市場(chǎng)和發(fā)展?jié)摿?#xff0c;要占領(lǐng)未來(lái)市場(chǎng)的制高點(diǎn)就必須未雨綢繆，提前做好相關(guān)準(zhǔn)備。