導(dǎo)語：當(dāng)前合同管理中還存在很對(duì)難點(diǎn)問題，針對(duì)這些難點(diǎn)問題，通過調(diào)研分析了產(chǎn)生問題的原因，探索了合同監(jiān)管的對(duì)策建議，努力為合同監(jiān)管提供一些有益的建議。

一、主題基本情況及現(xiàn)狀

合同管理是煙葉生產(chǎn)的重要內(nèi)容之一，歷年來對(duì)于合同管理都從很多方面想了很多辦法，但是從實(shí)際效果來看，遠(yuǎn)未達(dá)到完全杜絕虛假空合同的目的，煙葉收購季節(jié)合同買賣問題依然存在，甚至存在煙葉合同越來越值錢的趨勢(shì)。今年，結(jié)合“不忘初心、牢記使命”主題教育，我們以煙葉合同管理為主題，選取了云南省玉溪市江川區(qū)有代表性的雄關(guān)、江城兩個(gè)煙站進(jìn)行了調(diào)研，與煙站站長、村組干部、種煙大戶進(jìn)行了座談。

調(diào)研重點(diǎn)圍繞四個(gè)方面展開：一是種植計(jì)劃分配的科學(xué)性問題，二是合同簽訂的監(jiān)管和調(diào)整問題，三是加強(qiáng)合同買賣監(jiān)管問題，四是加強(qiáng)合同對(duì)煙農(nóng)的約束性問題。當(dāng)前合同管理方面主要有以下幾個(gè)方面問題：

（一）煙葉種植計(jì)劃分配不夠科學(xué)。從全市、全區(qū)來看，各縣區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的煙葉生產(chǎn)能力有很大的差別，特別是出現(xiàn)想種煙的沒有合同，沒有種煙的合同多的問題，對(duì)真正想種煙的煙農(nóng)的積極性是嚴(yán)重打擊，甚至?xí)l(fā)展成輿情。

（二）合同管理流程還有冗余。從我們調(diào)研的情況看，普遍對(duì)預(yù)簽合同的程序提出了建議，認(rèn)為預(yù)簽合同起不到強(qiáng)化合同監(jiān)管的效果。

（三）重點(diǎn)人群是合同監(jiān)管的最大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。從我們實(shí)際調(diào)研的情況看，種植大戶、村組干部、烤煙輔導(dǎo)員等是產(chǎn)生虛假空合同的最重點(diǎn)人群，也是極易引發(fā)矛盾造成煙葉收購輿情的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（四）合同監(jiān)管的處罰依據(jù)不足。從目前專賣法的角度對(duì)合同存在的問題找不到處罰的依據(jù)，完全從專賣執(zhí)法的角度難以處罰，對(duì)行業(yè)內(nèi)的人更多地是依靠違紀(jì)來處理，對(duì)大戶、村組干部、煙農(nóng)難以從合同管理的角度進(jìn)行處罰。

二、存在問題分析

通過調(diào)研，當(dāng)前合同管理存在的問題主要有以下幾個(gè)方面的原因：

（一）煙葉種植計(jì)劃的分配主要依靠政府。按照專賣法的規(guī)定，煙葉種植計(jì)劃是由政府分配，合同是由煙草管理，合同是按照計(jì)劃來簽訂。特別是對(duì)于當(dāng)前玉溪以穩(wěn)為主的煙葉種植局面，落實(shí)烤煙種植面積區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組具有較大的話語權(quán)，調(diào)整區(qū)內(nèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)計(jì)劃分配存在一定的阻力。只要是種植計(jì)劃分配沒有完全體現(xiàn)當(dāng)?shù)責(zé)熑~實(shí)際生產(chǎn)能力，虛假空合同就一定會(huì)存在。

（二）計(jì)劃分解還存在簡單化的問題。主要體現(xiàn)在村組分解到一家一戶種煙計(jì)劃時(shí)，有的村組存在簡單以家庭人口、上年交售量來分解的問題，造成想多種煙的農(nóng)戶無合同，無勞動(dòng)力、年齡大退出種煙、流轉(zhuǎn)出去土地的農(nóng)戶還由此計(jì)劃指標(biāo)、還持有合同。

（三）預(yù)簽合同流于形式。預(yù)簽合同的初衷是把整個(gè)合同簽訂過程做實(shí)做細(xì)，但是從實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度來考慮，在3月份有的煙農(nóng)在栽煙和栽菜等其他經(jīng)濟(jì)作物之間搖擺，一旦菜價(jià)或者其他經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格高企，他們會(huì)立即栽種經(jīng)濟(jì)作物，這種情況對(duì)面積落實(shí)難得鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其明顯。出于內(nèi)管考核合同變化調(diào)整率不超過5%的要求，煙站也不會(huì)對(duì)合同做大的調(diào)整，避免成為重點(diǎn)監(jiān)管煙站。

（四）重點(diǎn)人群合同監(jiān)管與完成任務(wù)之間的矛盾突出。大戶多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往是面積落實(shí)較難的地區(qū)，完成煙葉收購總量任務(wù)的壓力大,對(duì)大戶、村組干部的依賴程度更大，監(jiān)管虛假空合同的難度也就更大，即使明知大戶、村組干部面積虛，但在完成任務(wù)面前也是左右為難，睜只眼閉只眼。

三、建議及對(duì)策

針對(duì)合同管理存在的問題及對(duì)原因的分析，從七個(gè)方面對(duì)合同管理提供一些參考建議。

（一）提高計(jì)劃分解的科學(xué)性。想種煙的分不到應(yīng)有的合同，不想種煙的手握合同成為合同買賣的根源。從目前來看計(jì)劃分配不均是導(dǎo)致合同簽訂不實(shí)的重要原因。一方面是科學(xué)測(cè)算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際煙葉生產(chǎn)能力和種煙前景，協(xié)調(diào)好地方黨委政府，在區(qū)委政府的支持下，按照想種、能種、種的好的原則，科學(xué)合理設(shè)定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的烤煙計(jì)劃量，使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)煙葉計(jì)劃量基本與煙葉生產(chǎn)量吻合。另一方面是更加注意計(jì)劃分解到戶的合理性。在村組分解計(jì)劃過程中應(yīng)該杜絕簡單的以人口、土地面積分解計(jì)劃的簡單做法，努力做到計(jì)劃與生產(chǎn)實(shí)際種煙相符。

（二）體現(xiàn)合同管理的差異性。我們調(diào)研的是兩個(gè)最有代表性的煙站，一個(gè)是完成自己任務(wù)還有盈余，穩(wěn)的問題，一個(gè)是完成自己任務(wù)還有一定的困難，保得問題。對(duì)于控的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組要重點(diǎn)關(guān)注計(jì)劃分配的公平性問題，對(duì)保的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組重點(diǎn)關(guān)注大戶、村組干部計(jì)劃面積的虛空問題，分類管理、因地制宜才能提高監(jiān)管效率。

（三）體現(xiàn)煙葉收購的農(nóng)業(yè)性。煙葉收購屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與工業(yè)生產(chǎn)最大的不同就在于受氣候因素的影響較大，難以實(shí)現(xiàn)完全標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，比如今年，前期普遍對(duì)煙葉產(chǎn)量估計(jì)不足，認(rèn)為100%完成煙葉收購計(jì)劃確實(shí)存在一定的困難和變數(shù)，但后期天氣向好產(chǎn)量又有所增加。綜合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)氣候條件影響的客觀事實(shí)，綜合當(dāng)年的天氣條件，在每年的煙葉收購計(jì)劃執(zhí)行時(shí)考慮拿出5-10%的收購量的上下浮動(dòng)空間。可以要求幾年內(nèi)總體完成，而不一定要求每年完成。豐產(chǎn)年份履行審批手續(xù)后收購量可以上浮一定比例，豐產(chǎn)部分可以在來年或分幾年抵扣；歉收年份可以下浮一定比例，歉收部分在氣候好的來年或分幾年補(bǔ)足。這一點(diǎn)在2007年的國家局合同管理辦法第十五條里有所體現(xiàn)，但是操作起來并不現(xiàn)實(shí)。可以針對(duì)這一條進(jìn)行可操作的修改。豐欠調(diào)劑不是制度問題，應(yīng)該是一個(gè)認(rèn)識(shí)問題、實(shí)際操作問題。

（四）強(qiáng)化合同簽訂流程的合理性。針對(duì)當(dāng)前合同預(yù)簽的實(shí)際效果，建議省局、市局取消合同預(yù)簽訂流程。如果難以取消，建議對(duì)預(yù)簽合同與正式合同的變化率不作為硬性考核，特別是對(duì)于5%的變化率的設(shè)定建議取消，給真正想做實(shí)合同的煙站松綁。

（五）強(qiáng)化大戶種植面積的真實(shí)性。種煙大戶是一把雙刃劍，在生產(chǎn)階段做樣板方面有優(yōu)勢(shì)，但是在收購階段爭等級(jí)的問題也很突出。大戶種煙是煙葉生產(chǎn)的有益補(bǔ)充，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況來看，大戶種煙在田間管理、煙葉質(zhì)量、生產(chǎn)水平等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到農(nóng)戶自己種煙的質(zhì)量、等級(jí)平均水平，由于人力、投入成本等多方面因素影響，大戶種煙虛合同問題不同程度存在。鑒于當(dāng)前情況，一方面要合理控制大戶比例。大戶比例過高會(huì)使煙站、煙草公司的處于弱勢(shì)地位，大戶爭等級(jí)、過高要價(jià)，煙葉質(zhì)量等方面將難以保障。另一方面，要合理控制大戶的種植面積。國家局提倡家庭農(nóng)場(chǎng)的煙葉適度規(guī)模種植，對(duì)于家庭勞動(dòng)力充足的農(nóng)戶100畝以下規(guī)模可能比較合適，對(duì)于家庭勞動(dòng)力不充足的農(nóng)戶規(guī)模應(yīng)控制在50畝以下。有效杜絕大戶種煙水分大、虛合同量大、套取煙葉種植補(bǔ)貼，甚至以合同牟利的突出問題。

（六）加大對(duì)合同管理懲處的強(qiáng)制性。從目前來看專賣執(zhí)法對(duì)合同管理沒有強(qiáng)制性，短期內(nèi)增加對(duì)合同管理的強(qiáng)制性的可能性也不大。鑒于這種情況，建議引入政府紀(jì)委的力量來重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)村組干部等掌握計(jì)劃分配權(quán)利的重點(diǎn)人群的監(jiān)管處罰力度。在清塘點(diǎn)株環(huán)節(jié)，查實(shí)虛假空合同的，涉及煙農(nóng)、大戶的交由煙站做好合同調(diào)整，涉及村組干部虛假空合同的交鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理，涉及煙站職工的交由區(qū)局分公司處理，涉及烤煙輔導(dǎo)員的交由煙站、合作社處理。要把握好力度，否則可能影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組抓煙積極性，導(dǎo)致面積落實(shí)困難。

（七）探索增強(qiáng)合同的約束性。目前，煙葉合同對(duì)煙草公司有約束力，而對(duì)煙農(nóng)沒有任何約束力，權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題異常突出。雖然目前的煙葉種植收購合同對(duì)合同變更及終止做了一些規(guī)定，但是實(shí)際操作性不強(qiáng)。請(qǐng)法律專家認(rèn)真對(duì)我們的合同進(jìn)行一次梳理，比如當(dāng)前村組操作的煙農(nóng)不按照要求種植煙葉的來年不分配計(jì)劃的、不簽訂合同的“土政策”固定到合同中。當(dāng)然，合同問題真正要追責(zé)，涉及面廣、成本高、難度大、輿情影響大，做起來還是要穩(wěn)妥推進(jìn)。

四、調(diào)研結(jié)果運(yùn)用計(jì)劃

合同管理中的難點(diǎn)問題，做好與政府、上級(jí)等部門的溝通，對(duì)于清塘點(diǎn)株等環(huán)節(jié)的監(jiān)管立行立改；對(duì)于需要上級(jí)部門做出政策調(diào)整的積極做好溝通匯報(bào)。