加強對零售戶的停業管理是國家法律賊予煙草專賣行政主管部門的一項重要職權，是行業內部專賣管理監督職責的具體體現 。但實踐中持證戶停止經營業務不辦理停業手續的現象頻發，長期不經營問題成為了現階段煙草專賣零售許可證后續監管的難點，對保障和穩定卷煙市場經營秩序存在不利影響。本文從執法實踐出發， 本著防控許可法律風險、規范許可審批程序的目的，對相關法律法規條文進行解析，明確持證戶“停止經營業務”的具體定性，并對該類持證戶的后續監管和收回許可證的程序提出對策和建議，為解決該難點問題提供思路和方法。

《煙草專賣許可證管理辦法》第四十九條規定，取得煙草專賣許可證的公民、法人或者其他組織需要停業的，應當在停業前七日內向發證機關提出停業申請，停業期限最長不得超過一年。實踐中，一些卷煙持證戶較長一段時間（一個月以上）不經營煙草專賣零售業務，店面處于關門狀態，且不主動提出停業申請。這一現象違反了國家煙草專賣許可證管理制度，擾亂了卷煙市場管理秩序，給專賣執法人員日常監管工作帶來阻力。本文對卷煙零售戶長期不經營后續監管問題做一探討，希望能對專賣管理工作有所幫助 。

1.“停止經營業務”的認定與分析

1.1.停止經營業務的認定

“停業經營業務”是指被許可人取得行政許可后在有效期內因自身原因暫時停止從事行政許可事項的情況。根據《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》第六十四條規定，經營場所關閉、煙草專賣零售許可證持證人停止向當地煙草專賣批發企業訂貨并停止煙草制品零售業務屬于停止經營業務、停業期滿未申請恢復營業等三種情形屬于停止經營業務。本文以下所述“停止經營業務”特指“經營場所關閉、長期不經營（一個月以上）”的情形。

1.2.停止經營業務不辦理停業手續的原因

結合行政許可后續監管事務，縱觀卷煙零售戶擅自停業的背后成因，主要有以下幾種：

第一，法律意識淡薄。零售戶對煙草專賣許可證的使用和管理的相關法律知識淺薄，認為只要取得煙草專賣零售許可證即可，后續經營情況與煙草專賣行政主管無關，經營場所“想開就開，想停就停”。

第二，不作為。部分零售戶出現停業事由時，了解到辦理停業手續，需向煙草專賣行政主管部門提交申請材，經審查符合條件才能準予許可。特別是經營場所位于邊遠鄉鎮、山區農村等交通不便的地區，幾乎鮮少有持證戶主動申請辦理停業手續。

第三，其他原因。部分零售戶實際已停歇業、或因各種原因無法正常開店營業，但仍想通過訂購卷煙賺取利潤；大戶利益驅使，停業零售戶繼續訂煙，套取緊俏卷煙，達到各取所需的目的；一戶多證，套訂卷煙，以戶養戶虛假經營。

2.加強對“長期不經營”現象監管的必要性

在日常專賣管理過程中普遍存在著卷煙零售戶擅自停止經營業務的現象，這使得煙草專賣監督管理部門市場檢查工作處于被動狀態，給實際操作帶來諸多不便，不同程度地影響著行業的內部監管和市場監管水平，如下：

2.1.破壞了國家許可證管理制度

許可證停業管理，是維護和鞏固煙草專賣制度的必然要求，是糾正煙草專賣行政許可行業“重許可、輕監管”行政管理偏向的具體體現。實踐中，持證戶不按規定申請停業，導致專賣執法人員不能及時準確地掌握轄區零售戶的具體信息，無法及時統計分析轄區許可證數量是否飽和，容易出現“不想好好經營地有許可證、想好好經營地無許可證”的情形，無法科學合理地分配有限的市場資源。

2.2.擾亂了正常的經營管理秩序

零售戶長期不經營且不按規定申請停業，在煙草專賣信息系統中仍處于“正常經營”狀態，專賣部門市場檢查仍需將其列入檢查計劃，營銷部門仍需對其進行日常走訪、貨源分配。增加了專賣管理、經營管理成本，占據了規范經營零售客戶資源供給，不利于維護消費者合法權益，擾亂了卷煙市場良好氛圍。

2.3.滋生了內部不規范經營行為

零售戶長期不經營且不按規定申請停業，在一定程度上滋生了煙草行業內部違法違規行為，為一些人提供了違規空間，虛假訂單、虛擬客戶、借證經營、代訂卷煙、一戶多證等問題嚴重制約著行業規范健康發展。

3.長期不經營后續監管措施

《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》第六十五條規定，持證人停止經營6個月以上不辦理停業手續的，發證機關應公告持證人辦理停業手續或恢復經營，經公告滿一個月仍未按要求辦理的，由發證機關收回煙草專賣許可證。由此可見，收回煙草專賣零售許可證有明確的期限要求，必須滿足“6+1”，否則將導致程序違法，存在行政復議、行政訴訟的風險。下面筆者將以“停止經營業務6個月”為界限，探討對不同時期停止經營業務的零售戶的監管方法。

3.1.前期預防監管模式

在當前行業上水平的形勢下煙草專賣行政主管部門如何加 強對零售戶長期不經營現象的管理，我認為需要做好以下四個方面的工作：

?? 3.1.1.法規政策引導監管

(1)加強法律法規宣傳 ，提高守法意識

煙草專賣許可證的規范使用程度與市場經營主體素質程度是不能分不開探討的。因此加強煙草專賣許可證后續監管必須從行政相對人著手，在方法和內容上下功夫。除了充分利用法制宣傳日、日常市場檢查向零售戶大力宣傳煙草專賣相關法律法規外 ，還可開展法律進村入戶普法活動，采取案例講解、視頻宣傳等方式讓零售戶充分認識到擅自停業是一種違法行為，提高零售戶的重視程度，促使零售戶依法主動及時地辦理停業手續。

(2)加強行業利民政策宣傳，引導主動思維

2021年行業內部出臺了《卷煙零售客戶分類與維護工作標準管理辦法》，其中規定了客戶檔位延續的相關條款：（一)對因道路規劃、城市建設、創文創衛等客觀原因而發生煙草專賣零售許可證變更的客戶，具備經營必要條件；(二)對實際經營地址未發生變化，僅店名或字號、企業類型等發生變化而領取新證的，且同址原客戶一年內未因違法、違規經營被煙草專賣局或者其他執法機關處罰的客戶，具備必要經營條件的；(三)因店面裝修、重大疾病、家庭重大變故等原因申請停歇業的客戶。此三類情況，申請人向煙草公司提供復業相關證明，經縣級分公司審核，市(局)公司批準后，可維持停歇業前原有檔位。 該管理辦法的宣傳實施，有利益提高卷煙零售戶申請辦理停歇業手續的積極性，提高行政執法效率。 ????????

3.1.2.警示監管

煙草專賣行政主管部門應當充分利用法律法規賦予的權利加強后續監管。《煙草專賣許可證管理辦法》第二十七條規定，煙草專賣許可證的有效期限最長為五年。縣級煙草專賣行政審批部門應對此法律賦權進行充分理解，該條款并未明確許可證的最短期限，僅規定了上限期限，這也說明了各級行政部門在進行許可證審批時，在符合法定條件的情況下具有一定自由裁量權，這是“擅自停業，長期不經營”后續監管的一大利器。辦理許可證延續時，基層煙草專賣部門可根據客戶的類型進行有效期限的設置。若經營情況良好，延續時給予較長的有效期；若未正常開展經營活動或者違法違規經營，可在調查核查清楚的情況下給予較短的有效期，該有效期內市場稽查員可再次進行核查，期限屆滿后若已恢復正常經營或者消除違法違規行為，可正常延長有效期。這種方法是對“不正常經營”零售戶的一種警示，有利于提高持證戶好好經營的意識。

3.1.3.三員協同監管模式

在現行市場管理模式中，客戶經理、稽查員、送貨員（以下簡稱“三員”） 在規范經營、客戶基礎信息收集維護等方面存在交叉的工作內容，但由于信息傳遞不暢、聯動考核機制不健全，使得資源無法共享，工作效率不高以及人力資源

浪費。將“長期關門”零售戶納入重點監測名單，分網格壓實片區稽查員，進行定期和不定期行政檢查。以《專銷聯動單》為連接點，通過市場稽查員檢查市場、銷售部門客戶經理日常走訪、物流部門送貨上門的方式，雙重排查“睡眠證”、“長期不經營”等情形，發現問題及時填寫《聯動單》， 專賣部門甄別后再派單到對應部門，通過分類處置、堵疏結合、標本兼治的原則，有效發揮煙草各職能部門的能動作用，整治疏導轄區內“長期不經營”違規經營行為，共同規范和打牢市場基礎。

3.1.4.創新監管方式，建議新設暫停供貨協議

煙草專賣局與煙草公司均有調整市場經濟活動、維護卷煙市場管理秩序的義務，但目前我們沒有相關的文件或者條款規范停業、暫停供貨兩項工作的具體權責，也沒有規范煙草公司與零售戶之間的具體權利和義務的相關條款。這造成了一線專賣和客服人員對于停業和暫停供貨的操作經常具有任意性，且運用市場主體地位維護雙方權益缺乏相應的法律依據。《中華人民共和國合同法》第三十六條規定：“法律、行政法規規定或者當事人約定采用書面形式訂立合同，當事人未采用書面形式但一方已經履行主要義務，對方接受的，該合同成立。”煙草公司可通過《卷煙供貨協議》的簽訂，明確作為市場主體的煙草公司和零售戶之間的權利義務關系，當零售戶違反《卷煙供貨協議書》中所約定的內容時，煙草公司作為協議的簽訂主體，就可以授權客戶經理對該零售戶采取暫停供貨等措施加以約束，防止“停止經營業務，仍在訂購卷煙”的現象滋生。

3.2.停業情形出現時的監管模式

發證機關在發現持證戶擅自停止經營業務（一個月以上）后，應當及時宣傳引導持證人辦理停、歇業或者恢復營業手續。對于經告知后仍未辦理相關手續的零售戶，筆者從工商營業執照現存狀態的角度進行監管方式探討。

3.2.1.長期未經營持證戶店鋪工商營業執照無效的情形

針對持證戶店鋪關門停業的情況，發證機關在做好異常情況登記后，應當通過國家企業信用信息公示系統及時查證工商營業執照的效力變動情況。若發現工商營業執照被注銷，應當依據《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》第六十三條的規定，依法注銷煙草專賣許可證；若發現工商營業執照被吊銷的，應當依據《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條的規定，依法責令持證人暫停煙草專賣業務、進行整頓，直至依法取消其從事煙草專賣業務的資格。

3.2.2.長期未經營持證人店鋪工商營業執照有效的情形

針對持證戶長期不經營的情形，發證機關應當及時指派執法人員進行監督檢查，針對轄區內該類型持證人建立異常情況登記臺賬并進行定期核查，更新有關信息，符合法定條件的情形下根據實際情況做不同處理：

第一，長期不經營是原因為經營場所轉讓，此類情況可以進行相關證據收集，一是經營場所現場勘驗（檢查）筆錄；二是該店鋪新經營者工商營業執照、新租賃合同、店鋪所有權人關于轉租情況說明等能夠充分證明原持證人對該店鋪（經營場所）合法占有、使用權利滅失等證據材料，符合取消其從事煙草專賣業務資格情形的依法取消，符合收回情形的，以持證人喪失店鋪合法占有、使用權的時間作為“停止經營業務”的起算時間；

第二，長期不營業的原因為持證戶不作為、通過訂購卷煙賺取利潤、大戶控小戶等情形的

針對持證人店鋪長期關門停業，營業執照始終有效的情況，發證機關首先應當積極聯系持證人辦理停、歇業手續。 對于持證人失聯或者不愿主動辦理停、歇業手續的。首先應當安排市場稽查人員對經營場所關閉情況進行定期取證（筆者認為每個月可以10天為界限進行照片記錄）、制作現場勘驗筆錄；其次收集營銷部門出具六個月以上未從當地煙草專賣批發企業進貨證明；最后，向周圍居住戶或者經營戶進行詢問，制作詢問筆錄，為“收回許可證”收集事實與證據依據。

3.3.收回情形出現時的處理措施

《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》第六十五條規定，持證人停止經營6個月以上不辦理停業手續的，且經公告滿一個月仍未辦理停業手續或者恢復經營的，由發證機關收回煙草專賣許可證。具體流程如下：

第一步：調查取證。在作出處理決定前,煙草專賣行政主管部門應當對持證人停止經營業務情況及違法事實進行調查，明確擅自停歇業的時間點、原因，提取證明材料（如前文所述），相關事實調查清楚,并取得充分證據后,由承辦人員制作調查終結報告,提出初步處理意見,報部門負責人審核。

第二步：即時公告。煙草專賣零售許可證持證人停止經營業務滿六個月以上不辦理停業手續，即可發布公告。公告期限為一個月，公告應明確行政執法對象的煙草專賣許可證號、持證人名稱、經營者或者法定代表人（負責人）姓名、經營地址等具體信息，公告應根據實際情況寫明發布公告的事由及要求持證人在公告期內辦理的事項，并告知未及時辦理的法律后果。

第三步，事先告知。公告期限滿一個月后，煙草專賣行政主管部門在作出收回行政許可決定之前，應告知持證人擬作出行政決定的事實、理由及依據，并告知持證人依法享有陳述、申辯的權利，以及申請的時間。

第四步，聽證。煙草專賣行政主管部門在送達《事先告知書》的同時，應告知當事人有要求舉行聽證的權利。

第五步：決定與送達。承辦人員應當在聽證期限屆滿或者聽證舉行完畢后，根據處理審批情況及時制作行政處罰決定書，依法向當事人送達，并制作送達回證。

第六步：公示。煙草專賣行政主管部門在監管過程中作出的行政執法決定信息，應當要在決定之日起7個工作日內，通過“全國信用信息共享平臺、公示欄、互聯網”等平臺進行公示公開。

4.結語

長期未經營持證戶的許可清理工作是現階段煙草專賣零售許可后續監管的難點問題，目前執法實踐中各發證機關對“停止經營業務”的認識和證據收集標準以及后續處理方式存在一定分歧，本文嘗試從相關法律法規規定和執法實踐出發，通過梳理分析“停止經營業務”的性質、原因、監管的必要性、創新監管模式、收回許可證的流程等幾個方面對長期未經營持證戶的后續監管工作提出對策和建議，為行業進一步規范行政許可審批程序、強化后續監管措施、防控潛在法律風險、提升行政執法水平提供助力。

參考文獻

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