近些年我國電子煙行業發展勢頭迅猛，電子煙產業發展與監管還不到位之間的矛盾也越來越突出。就目前情況來看，電子煙等新型煙草制品還存在著多方面問題，比如生產標準初步明確、市場監管體制機制有待完善等，對我國煙草事業高質量發展也帶來了一定挑戰。因此，應當結合我國國情，立足于實際情況，健全完善電子煙等新型煙草制品行業監管體系。

1 我國電子煙發展現狀

1.1生產制造狀況

當前電子煙無論是產量還是銷量，其增長趨勢都十分迅猛，主要特點如下：

一是增長速度快。以我國某省份為例，根據調查研究可以發現，很多城市的電子煙、原輔材料以及相關零部件生產企業數量非常多，而且產業鏈較完善，產量逐年增長。

二是發展潛力大。我國電子煙產量已經超過了35億支，即便每一只的售價為50元，其銷售總值也接近1800億元，市場體量龐大。

三是品類較復雜。為了更好的滿足年輕群體對電子煙的需求，很多企業都在電子煙的味道上下了功夫，比如水果口味、薄荷味等。

1.2消費需求狀況

雖然說我國電子煙產量占全球的90%以上，但是我國并不是電子煙的消費大國，和部分發達國家相比，我國電子煙消費人群比較固定。我國人口基數巨大，煙民數量也位居世界前列。根據有關數據調查顯示，我國吸煙總人數接近4億，并呈逐年增長趨勢，大約是美國煙民的8倍。如此之大的煙民人口基數，其實都是電子煙等新型煙草制品的潛在客戶，而且傳統煙草制品對人體健康傷害較大，這也變相說明了電子煙的市場潛力。對于非吸煙人群而言，對電子煙有很強的好奇心理，這也是其市場慢慢成熟、擴大的主要原因之一。電子煙在青少年中十分流行，主要是因為青少年好奇心、從眾心理比較強，也不像卷煙令人上癮，將電子煙作為入門產品的現象比較普遍。

1.3標準制定狀況

2022年4月8日，市場監管總局（標準委）發布了GB 41700-2022《電子煙》強制性國家標準。該標準由市場監管總局會同國家煙草專賣局，組織全國煙草標準化技術委員會和相關技術機構制定。提出了科學適用的技術內容，標準內容主要包括：一是明確了電子煙、霧化物等相關術語、定義；二是對電子煙設計和原材料的選用等提出原則要求；三是對電子煙煙具、霧化物和釋放物分別提出明確的技術要求，并給出了配套的試驗方法；四是對電子煙產品標志及說明書進行了規定。

1.4監督管理狀況

從我國國情來看，結合國家對電子煙采取的監管措施來看，全面禁止基本不太現實，主要是因為電子煙作為一種全新產品，我國也是全球最大的電子煙生產國，由于沒有確切的研究表明其具有巨大危害，盲目地全面禁止過于保守。但近些年電子煙市場發展勢頭迅猛，產品產量和銷量持續上升，市場競爭十分激烈，容易出現政府監管缺失缺位、違規違法等情況。我國煙草專賣局聯合國家相關部門在2018年起就開始從法規政策層面對電子煙等新型煙草制品提出了管理措施，市場監管十分有必要，加強職能部門聯合執法，制定“寓禁于征”的相應監管措施。

2 電子煙產業發展中的問題

2.1電子煙性質界定不統一

關于電子煙性質的界定，一直都是關注的重點內容，目前世界上很多國家對其性質規定都并不明確，不知道該納入煙草產品、消費品還是藥品，還是普通電子產品或保健品，或者全面禁止生產銷售，對此概念并不清晰。電子煙有一定的尼古丁濃度，和傳統卷煙中的部分物質較為類似。在我國，在前期充分調研、評估和論證的基礎上，結合電子煙產品特點和市場發展情況，吸收國際監管經驗做法，從2021年11月10日起，就已明確將電子煙等新型煙草制品納入煙草專賣品監管，參照《煙草專賣法實施條例》中卷煙的有關規定執行。

2.2電子煙產品功能不統一

世界衛生組織對電子煙也展開了深入研究，關于是否安全、是否會上癮還沒有定論。在我國，近年來，由于存在監管空白，電子煙產業無序發展，一些產品存在煙堿（尼古丁，下同）含量不清、添加成分不明、煙油泄漏等問題，特別是部分經營者宣傳誤導消費者，誘導未成年人吸食，侵害未成年人身心健康。社會各界反映強烈，不斷呼吁加強監管。鑒于電子煙等新型煙草制品與傳統卷煙在核心成分、產品功能、消費方式等方面具有同質性，對電子煙等新型煙草制品參照《煙草專賣法實施條例》中卷煙的有關規定執行，納入煙草專賣品監管。

2.3市場管理混亂有待加強

目前，市場上的電子煙品牌數不勝數，質量良莠不齊，競爭十分激烈，監管力度不足，出現為了經濟效益而不擇手段的情況，導致行業發展混亂無序，市場監管機制有待完善。部分電子煙產品包裝上的信息不夠全面，沒有注明生產地點、時間等，此外，價格混亂也是需要關注的重點問題，有幾十元的，也有大幾千元的，一些低價、劣質產品，以“戒煙”為噱頭，使用“三無”煙油、添加劑、甚至新型毒品原料等，不僅起不到正面作用，還會對吸食者的身體健康帶來更大危害。近年來電子煙等新型煙草制品市場監管領域出現這一系列新情況、新問題，有必要對《煙草專賣法實施條例》進行修改完善，進一步加強市場依法監管力度。

3 電子煙等新型煙草制品監管與實踐

3.1進一步明確電子煙屬性

世界各國對電子煙的定位目前尚不明確，對其屬性的規劃也并不統一，有的將其歸為食品類、藥品類，也有的歸為煙草制品或其他產品。對此，世界衛生組織提出，電子煙屬于煙草制品，主要是因為電子煙在使用過程中會消耗煙堿，這種物質是從煙草中提取的，而且其吸食的機制和傳統卷煙有著相似之處。

為進一步加強電子煙等新型煙草制品監管，我國從2021年11月10日起，就已明確將電子煙等新型煙草制品納入煙草專賣品監管，參照《煙草專賣法實施條例》中卷煙的有關規定執行。這種方法是最可行有效的，這也與國際上主要國家和地區對于電子煙等新型煙草制品的監管方式相一致。首先，和傳統卷煙相比，電子煙無論是從外觀、用途還是危害來看，都十分相似，將其作為煙草制品進行管理，群眾和消費者的接受程度會更高。第二，煙草企業是國有企業，在經歷了多年的發展之后，管理機制已經十分健全和成熟，將電子煙作為煙草制品進行管理，不用健全新的制度體系，大大簡化了監管流程。第三，電子煙等新型煙草制品，目前市場并不穩定，很多企業在做廣告時存在著弄虛作假的情況，對青年群體造成誤導。將其歸類到煙草制品中，和我國《廣告法》《未成年人保護法》對于煙草制品的規定相符，不會讓群眾產生誤解。

3.2納入法律法規監管范疇

3.2.1修訂完善法規規范性文件政策

世界衛生組織已經明確表明，電子煙屬于煙草制品，無論是在生產、銷售還是市場監管方面，都要按照煙草制品的相關法律法規進行。

為深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，做好電子煙監管工作，依法履行監管職責，規范電子煙市場秩序，保護人民健康安全，促進產業治理法治化、規范化，立足于我國國情，修訂完善了對電子煙等新型煙草制品監管法規規范性文件及配套政策，解決了目前電子煙市場與產業存在的突出問題，保障人民群眾身體健康和消費者合法權益。2021年11月，國務院印發了《關于修改<中華人民共和國煙草專賣法實施條例>的決定》（國令第750號），增加第六十五條“電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關規定執行”。2022年3月11日，國家煙草專賣局制定發布了《電子煙管理辦法》，已于2022年5月1日正式施行。將電子煙等新型煙草制品參照《煙草專賣法實施條例》中卷煙的有關規定執行，將大幅度提升電子煙等新型煙草制品監管效能，有效規范電子煙生產經營活動，解決電子煙等新型煙草制品存在的產品質量安全風險、虛假廣告等問題，切實保障消費者合法權益。

3.2.2完善規范監督管理措施

電子煙等新型煙草制品中含有尼古丁、煙草提取物，在生產、批發、零售以及進出口等經營活動中，都需要在健全完善的依法監管規范下進行。2022年5月1日公布施行的《電子煙管理辦法》，對電子煙生產、銷售、運輸、進出口和監督管理等作出了明確規定，實施全流程全環節的監督管理，明確了監管對象，即電子煙、霧化物、電子煙用煙堿及其他新型煙草制品等；明確了監管主體，即國務院煙草專賣行政主管部門、各省市縣級煙草專賣局；明確了監管措施，即生產、批發和零售市場許可證管理、嚴格質量管控、銷售渠道管理、電子煙運輸和進出口依法實施監管，同時電子煙廣告的監督管理適用有關法律法規、規章中關于煙草廣告的規定執行。同時，國家煙草專賣局也于2022年已公布了電子煙相關許可證管理、技術審評、產品追溯等有關政策文件，陸續出臺了電子煙產品質量監督抽查、鑒別檢測、產品包裝等配套政策和實施細則，協調有關部門研究制定警語標識、檢驗檢測機構、稅收、寄遞、入境攜帶等相關政策，建立健全完善了配套政策體系。

3.3實現行業標準化

3.3.1建立國家層面行業強制性標準

行業標準、產品質量標準，是產品流向市場、被消費者接納的重要保障，除法規規范行文件及政策外，政府有關部門要針對電子煙行業的監管，從國家層面健全完善行業標準體系，比如提升行業準入門檻、加強生產原料、電子煙產品安全與質量管理等。2022年4月8日，市場監管總局（標準委）發布了GB 41700-2022《電子煙》強制性國家標準，有效解決了行業國家標準問題，該標準將于2022年10月1日實施。《電子煙》國家標準為國家強制性標準，具有規范性文件屬性，是企業在生產、銷售電子煙過程中必須遵守的強制標準準則。

3.3.2發揮自律組織監管職能

根據調查顯示，唯一的全國性電子煙行業協會成立于2017年，雖然有相對完善的章程，但由于會員數量過多，整體上依然十分松散。從電子煙等新型煙草制品行業的發展現狀來看，自律功能并未得到充分展現，這和我國煙草行業管理模式、運作方式以及制度體系是不相適應配備的。因此，在電子煙等新型煙草制品監管中，應當充分展現自律監管的作用與價值，充分發揮自律機構“第一防線”作用，開展自律管理實現效益最大化。

3.4調整產業結構

3.4.1推進電子煙產業國有化進程

國有化就是由政府部門經營管理將專賣管理體制落實到位，目前我國市場經濟體制改革正深入推進，煙草行業也迎來了全新變革。從立法和監管角度來看，我國政府針對電子煙等新型煙草制品生產企業并未采取“一刀切”的行政手段。其實只要在保證國有化核心的基礎上，民營企業積極參與，遵循優勝劣汰的原則，以并購重組的方式對電子煙等新型煙草制品產業進行科學整合。電子煙主要由“煙彈”和機械部件兩個部分組成，其中“煙彈”可以隨意拆卸，而且口味也并不相同。機械部分由多個構件組成，如電池、霧化器械、發光二極管等，可以將這部分生產的權限和資格移交給相應的廠商，打造成熟、完善的制造體系，推動其朝著規模化、科學化方向發展。煙彈可謂是電子煙的核心，既是吸引消費者的關鍵，又是提升企業競爭力的重要手段，應當根據消費者需求，開發相應的產品，形成上中游產業鏈條國有化的生產模式。此外，還可以資本合作為主，國有控股電子煙企業，對該行業未來發展趨勢進行預測和判斷，使其擁有更為廣闊的發展前景。

3.4.2處理好國有化與電子煙民營企業的關系

當前國有企業改革正深入推進，國企和民營經濟的關系，成為了社會各界關注的重點問題。在電子煙等新型煙草制品產業結構調整的過程中，可以推動其朝著國有化方向發展，在市場競爭中，民營企業和國有企業都是平等市場主體，不宜采取過于嚴格的行政手段。在國有化以及補償問題方面，確保各方利益分配的科學性與合理性，充分發揮國有企業在資產、技術與規模方面的優勢，從法規政策層面加強保護，民營企業在此背景下，也可以獲得更為穩定的發展。

3.5加強批發和零售環節監管

從基層專賣監管角度出發，在未來電子煙等新型煙草制品監管中，要將重點放在的批發與零售環節，我國于2022年5月1日實行了《電子煙管理辦法》，由國家煙草專賣局制定，其中就對銷售環節提出了明確規定。只有取得煙草專賣批發企業許可證的企業，并且經由煙草專賣行政主管部門批準之后，才可開展電子煙的批發業務，在未來監督管理中，應當將法規政策內容全面準確貫徹落實到位。對于從事電子煙零售業務主體，必須要具備下列條件：?（1）有與經營電子煙零售業務相適應的資金；（2）有與住所相獨立的固定經營場所；（3）符合當地電子煙零售點合理布局的要求；（4）國務院煙草專賣行政主管部門規定的其他條件。除《煙草專賣許可證管理辦法》等現有法律法規、規章和規范性文件關于不予發放煙草專賣零售許可證的情形外，還設置了不予電子煙零售許可的6種情形。依法依規加強銷售及運輸環節市場監管力度，督促依法依規開展經營活動，同時要根據新時代形勢發展變化，及時探索、總結、歸納、提升市場監管理念和方式方法，進一步有效促進實現電子煙產業治理法治化、規范化。

結語：

在新時代背景下，應該進一步明確電子煙等新型煙草制品屬性，健全完善行業標準及法規規范性文件政策體系，優化行業產業結構布局，依法依規加強監管，依法履行監管職責，推動行業持續穩定健康高質量發展，全面實現監管法治化、規范化、長效化。

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