煙草專賣許可證管理制度在煙草專賣品的生產、經營中發揮著重要作用，是煙草專賣管理的制度基石。隨著國際、國內經濟形勢的變化，近幾年來“放管服”改革的深入推進，在宏觀經濟“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力下，煙草專賣零售市場成為眾多零售主體的避風港，行政相對人申請辦理許可證的意愿強烈，實踐中僵尸戶、虛擬戶數量激增，嚴重阻礙煙草零售市場的監管，同時面對未成年人保護法實施帶來的煙草制品零售點合理布局的變化，中小學、幼兒園周邊的零售主體無法得到延續，引發新的矛盾，一系列問題亟待解決。

本文通過調查Y市轄區內中小學、幼兒園周邊煙草制品零售點的分布情況及零售戶的相關需求，分析如何在不予延續的新規下，最大限度的保護零售戶的利益，給相關政策制定提供參考依據，真正做到以人民為中心，踐行“服務至上”的為民理念；通過了解近年來“大戶控小戶”辦證申請，分析如何在現階段辦證需求旺盛下識別此類情形，為市場監管提供新思路，突破監管圍城，以此讓真實需要辦證的人的利益得到保護，真正滿足社會需求。

一、現狀調查

調查一：國家煙草專賣局提出要“堅持行政許可原則，嚴格依法行政、依法審批，保持零售戶數量穩定，防止零售戶無序過快增長”。截止2023年10月底，Y市許可證總量突破2.5萬多個，較2022年10月底，增長4.1%，處全省較高水平，并呈現持續攀升趨勢，通過面向不同群體，采用市場走訪、物流配送跟蹤、問卷調查等多種形式，了解到全市“大戶控小戶”“虛擬戶”“僵尸戶”等零售主體大量存在，原因有：一是卷煙銷售利益驅使行政相對人申請辦證，且完全符合辦證條件，相關行政部門不得不依法依規準予許可，二是針對此類“非正常”經營零售戶沒有配套的后續監管法律法規，存在監管弊端，從而形成監管盲區。

調查二：通過對Y市10個地區進行全面報表統計，了解到在2021年未保法實施之前中小學、幼兒園200米之內零售戶共400余戶，截止2023年10月，全市已清理200余戶，主要措施是針對周邊零售主體進行政策宣貫，爭取得到支持，其主動退出經營或者相關部門依法作到期不予延續處理。單純的不予延續規定一定程度上引發了行政相對人的不滿，轄區內存在較為強烈的投訴，甚至上訪情況，經統計，2021年6月以來，全市共接舉報投訴類百余起，上訪類十余起，造成較為嚴重的社會輿論風險。

二、當前許可證后續監管的難點

（一）許可證總數逐年攀升，零售許可證總量管控成效不高

近年來，煙草專賣局按照國家“放管服”改革的要求，嚴格落實相關政策法規，完善煙草制品零售點合理布局，放寬市場準入，不斷優化服務，著力提升群眾滿意度。同時受貨源策略調整影響，卷煙銷售利潤提高，利益驅使，申請辦證主體攀升。截止2023年10月，全市卷煙持證戶25099戶，1月至10月新辦許可證711戶，較之去年同期增長254% ，新辦證戶主要體現在：

一是轄區內卷煙銷售大戶為滿足自身銷售需求，積極尋求符合辦證條件的場所，唆使親朋好友甚至出資請他人辦理煙草專賣零售許可證套購卷煙，同時利用煙草專賣零售許可證充當“保護傘”，逃避無證倒買倒賣卷煙可能觸犯的刑事犯罪打擊。

二是當前煙草制品零售點合理布局主要采取間距加總量控制的模式進行規定，雖有幾次調整，但在業態準入上并未進行嚴格限制，在利益驅使下，一些主營產品與煙草制品毫無關聯的業態，如快餐店、糧油店、茶藝館、養生館、水果店、五金店、中介公司、禮品店、保健品銷售店等紛紛涌入市場，導致此類業態持證數量迅速增長，但由于其主營業務均不涉及快消品，且店內卷煙出樣少甚至不出樣，已成為代訂代購卷煙的前沿，卷煙外流的風險系數增高。

（二）幫大戶訂購卷煙，大戶控小戶監管取證難、認定難

轄區內被大戶控制的小戶多為小便利店、小食雜店，一些“虛擬戶”、“僵尸戶”多半位于城鄉交界地方。這類卷煙零售戶申請時的經營場所，往往比較單一，如車庫、廢舊倉庫等成本較低的場所，無店招、無柜臺、無貨架，取證后正常訂貨，經營場所一直未裝修或長期不開門，零售戶訂貨量與實際經營能力嚴重不符，不僅造成了許可資源浪費，也導致卷煙外流擾亂了零售市場。目前法律法規相關煙草專賣零售許可證監管條款上沒有明確的監管措施，而專賣日常監管模式對這類卷煙零售戶也沒有創新，此類零售戶的監管也成為市場監管中的一個痛點。

（三）中小學、幼兒園周邊卷煙零售戶因新的合理布局規定不予延續無配套政策，容易引發投訴

《中華人民共和國煙草專賣法》總則明確規定，禁止中小學生吸煙、勸阻青少年吸煙；《煙草專賣許可證管理辦法》規定中小學校周圍不予發放煙草專賣零售許可證；新修訂的《未成人年保護法》第五十九條規定學校幼兒園周邊不得設置煙、酒、彩票銷售網點。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金。為了積極響應法律法規的變化，現行煙草制品零售點合理布局對中小學、幼兒園周圍零售點的距離規定越來越大，更有個別縣市區為創建文明城市提出200米內不得設置卷煙零售點。據統計，全市200米內卷煙零售點有400余戶，如果統一200米內不設置卷煙零售點，這將造成一大批中小學周圍長期經營的卷煙零售戶因不能延續而利益受損，同時主要城區、消費者集中區域零售許可已呈現飽和狀態，現存符合辦證條件的區域較少，導致因中小學、幼兒園周邊不予延續的零售戶無法再繼續另選它址辦證進行經營，而此類零售戶大多是經營十幾年的老店，且卷煙銷售是其全家收入的主要來源，他們無法理解新的合理布局規定，產生抵觸情緒，引發投訴隱患，甚至采取上訪方式來表達訴求，造成較為嚴重的社會輿論壓力，這也與服務人民、人民利益至上宗旨相違背，形成不良社會影響。如何出臺一些政策來安撫這類零售戶才是解決問題的關鍵，也更符合人性化管理。

三、加強許可證管理的措施和建議

（一）優化合理布局規劃，有效管控許可證總量

1.以總量為主、間距為輔的原則優化合理布局規劃。遏制煙草專賣零售許可證過快無序增長，是忠實履行中國政府簽署的控煙國際框架公約的職責義務，是貫徹落實《中華人民共和國未成年人保護法》《公共場所衛生管理條例實施細則》等法律法規的重要體現，也是貫徹執行《健康中國 2030 規劃綱要》中降低吸煙率目標的重要舉措。各行政區可采取城區分片區、鄉鎮分集鎮和行政村、自然村的方式劃分出若干單元格，在現有零售戶基礎上分別擬定出各單元格的零售許可證合理容量，同時考慮擴大間距。對實行總量控制區域，采取“退一進一”規定，確保全市卷煙零售市場合理、均衡、穩定發展。

2.優化合理布局規劃，明確與卷煙經營無直接或間接互補營銷關系的特殊業態、與卷煙零售業務沒有直接或間接互補營銷關系的業態類型，容易誘導未成年人關注、購買、吸食卷煙的經營場所不予辦證，包括但不限于通信器材、電子商品、修理修配、美容美甲、保健按摩、藥妝醫械、五金建材、建筑裝潢、洗滌護理、文化體育、音像制品、寄遞配送、文具店、玩具店、游樂場所、托幼機構、兒童社會福利機構、青少年活動中心、青少年教育培訓機構等，避免大量與煙草制品零售經營業務不相密切關聯的行業辦理煙草專賣零售許可證，占用許可證資源，從源頭上提高許可證使用質量。

3.合理設置新辦零售許可證的有效期限。《煙草專賣許可證管理辦法》規定煙草專賣許可證的有效期限最長為五年，自發證之日起計算。對新辦證零售戶許可證確實可以認定是經營卷煙的可以有效期統一設定在2年以內，對新辦證零售戶經營跡象不明顯的，為避免其辦證后與申請時存在不一致的情況，針對對此類許可證可把有效期限控制在6個月以內，到期后不予延續。

（二）主動出擊，著力大戶、虛擬戶治理

1.對違法大戶“一戶多證”套購卷煙的治理措施。首先相關職能部門應當加強上層建筑建設，完善相關監管立法，出臺對應的法規政策，例如明確對卷煙外流經營戶采取停業整頓直至取消經營資格的措施，提高違法成本，破除監管壁壘，確保監管有法可依；其次對新辦疑似“大戶控制的小戶”、長期給“大戶供貨”的小戶，尤其是在行政村、自然村的新辦證戶，在辦理初期加強宣傳引導，告知其行為的危害性，以教育引導其放棄經營或誠信經營，重點加強后續監管，形成一整套行之有效、相互配合的監管措施，例如在持證前期，加強摸排跟蹤，密切關注卷煙配送后的卷煙去向，對其卷煙購銷存進行監管，了解卷煙經營動向，掌握其真實辦證目的；根據前期了解到的“不出樣或出樣少”“卷煙代訂”等非正常經營現象加強違法成本宣傳，對其進行約談，引導其規范經營或者主動退出卷煙經營，對存在涉煙違法行為的大戶依法采取行政處罰、停供貨源、停業整頓、取消經營資格等措施進行嚴厲打擊。

2.對停止經營業務（含“虛擬戶”、“僵尸戶”）的監管。在實際工作中，持證人停止經營業務包含經營場所關閉但有訂貨行為和經營場所關閉但無訂貨行為。對于經營場所關閉但有訂貨行為的持證戶要加強監管頻次，拍照或攝像取證，詳細掌握經營場所關閉原因及卷煙去向，引導其主動退出卷煙經營。對經營場所關閉但無訂貨行為但未辦理暫停營業的持證戶，要查明持證人去向，可詢問周邊店鋪人員進行取證，在查證其確實停止經營業務后，依據《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》規定，持證人停止經營6個月以上不辦理停業手續的，發證機關應公告持證人辦理停業手續或恢復經營，經公告滿一個月仍未按要求辦理的，由發證機關收回煙草專賣許可證。

（三）人性化治理中小學、幼兒園周邊卷煙零售戶因合理布局修改不予延續問題

1.換址變更。由于中小學、幼兒園周邊的零售戶多為高檔位零售戶，其真正的利益需求不在于是否在原址經營，而是在新辦證情況下其銷售檔位需從最低開始，這將導致其卷煙訂購數量大幅下降，卷煙利潤也較之前相差甚遠。因此在符合《煙草專賣許可證管理辦法》、《未成年人保護法》等法律法規的前提下，在合理布局中可增設中小學、幼兒園周邊零售戶主動配合退出現址經營，在原許可證到期前搬遷至其他場所經營的,在原發證機關轄區內申請變更煙草專賣零售許可證，零售點間隔距離要求享受適當放寬政策，同時保持其銷售檔位不變，解決其后顧之憂。

2.原址新辦。同時對于主動配合中小學校、幼兒園周圍許可證清理工作，已變更搬遷新址的零售戶，現又符合現行中小學校、幼兒園周圍距離規定的，允許其申請歇業已變更的零售許可證，同時在原經營場所重新申領許可證，同時應符合申請時合理布局的其他規定，此時其銷售檔位不予保留，相對人在利益衡量下，一般不會選擇新辦，這樣也可避免中小學幼兒園周邊因政策不斷變化帶來的監管難題，實現監管的穩定性。

（四）加強宣傳，優化服務，切實為零售戶辦實事

當前，轉變許可證管理模式迫在眉睫。在依法依規處理不規范使用零售許可證，提升許可證質量過程中，由于宣傳不夠廣泛，導致群眾不能及時理解許可證管理的工作意義，這就需要從宣傳和服務兩個方面下功夫，切實為群眾辦實事，提高他們的獲得感和滿意度。

1.加強準入條件宣傳，減少申請風險。通過政務服務大廳、政府網站公示煙草制品零售點合理布局規定內容，廣泛宣傳辦理卷煙零售許可證的準入條件，對前來咨詢辦證的申請人詳細告知內容，避免申請人在不清楚是否符合辦理煙草專賣零售許可證的條件下租賃經營場所并裝修，但實際又無法辦理，造成成本投入上的損失，引發申請人和審批機關的矛盾，產生不必要的舉報投訴。

2.加強持證戶培訓，培養誠信客戶。對新辦證零售戶在領取煙草專賣零售許可證同時，管理人員應向其宣傳許可證規范使用事項。依據許可證后續監管工作中出現的一些情況，印制具有一定警示性的面單進行事前宣傳提示，提高持證人對許可證規范使用的認識。對已辦證零售戶利用微信群、互聯網媒體號發布宣傳電子手冊、違法案例等形式，向其宣傳煙草專賣法律法規、《煙草專賣許可證管理辦法》，提醒零售客戶及時做好許可證到期延續、經營信息變更、亮證經營等工作，同時向零售戶宣傳“虛擬客戶”、大戶控制小戶對卷煙市場和零售價格的影響和危害等，縮小“虛擬客戶”生存空間，減少“大戶控小戶”行為，確保煙草專賣零售許可證規范使用，在廣大零售戶中培養“線人”，注重發揮群眾作用，拓寬違法線索渠道來源，通過公布“12313”舉報投訴電話和舉報獎勵政策，充分調動零售戶參與卷煙零售許可證的監管中，實現零售許可證高質量監管。