自2024年以來江西省各縣級煙草專賣局陸續(xù)出臺了《煙草制品零售點合理布局規(guī)定》其中都包含了排隊輪候制度，本文通過對施行過程中卷煙零售許可申請排隊輪候制度存在和產(chǎn)生的問題進行分析與研究，針對性的提出相應(yīng)改進措施和建議，以提升制度的效率和公平性，增強群眾的滿意度，為卷煙零售業(yè)的健康有序高質(zhì)量發(fā)展提供支持。

引言

近年來，隨著卷煙零售利潤的增加，卷煙零售戶從售賣卷煙中獲得的收益不斷提高，促使許多無證個體工商戶及持證戶申辦煙草專賣零售許可證。對于這些新辦申請，按照法律規(guī)定證件管理員進行形式審查，申請材料符合法定條件就應(yīng)當(dāng)受理，專賣人員就必須按照規(guī)定流程去現(xiàn)場對具體情況進行實地核查，由于《煙草專賣零售點合理布局規(guī)定》會對煙草專賣零售點的距離和數(shù)量等相關(guān)條件進行規(guī)定和控制，這就導(dǎo)致出現(xiàn)申請人所申請辦理的區(qū)域零售點數(shù)量已滿或者其所經(jīng)營的業(yè)態(tài)不適宜經(jīng)營卷煙等不符合準(zhǔn)予許可條件的情形，但其提交的申請材料符合受理條件，專賣人員仍需要按照流程對其進行實地核查，這不僅增加了一線專賣工作人員的工作量，也增加了單位的許可辦理成本。

卷煙零售許可證申請排隊輪候制度的出現(xiàn)，按照轄區(qū)內(nèi)卷煙零售點的合理容量對不同區(qū)域進行劃分，針對不同區(qū)域的許可申請人進行分類處理，切實減輕了基層專賣工作人員許可證實地核實的負擔(dān)，對許可證辦理方面具有重要作用。然而，這一制度也面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)，如：申辦程序未及時銜接、強制申請人排隊、辦理時間的不確定性，這不僅損害了申請人的合法權(quán)益，還制約了卷煙零售業(yè)和煙草行業(yè)的長期穩(wěn)定和健康有序高質(zhì)量發(fā)展。因此，對許可證排隊輪候制度進行深入研究和改進顯得尤為重要。本文旨在通過分析現(xiàn)狀問題，探討有效的解決方法，嚴格規(guī)范制度，以及優(yōu)化服務(wù)，為卷煙零售許可排隊輪候制度的改善提供一些方案和建議。

一、排隊輪候制度概述

（一）排隊輪候制度概念

目前，江西省煙草專賣局現(xiàn)行的排隊輪候制度是根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》、《煙草專賣零售許可證管理辦法》等法律法規(guī)制定，在各縣級局的《煙草制品零售點合理布局規(guī)定》中體現(xiàn)并進行實施管理。根據(jù)轄區(qū)內(nèi)零售點的合理容量，將最小單元格劃分為飽和區(qū)、輪候區(qū)和發(fā)展區(qū)。輪候區(qū)的申請人按照提交申請材料時間的先后順序排隊輪候，等待所申請的最小單元格區(qū)域有可辦證數(shù)量后，經(jīng)許可證辦理機關(guān)通知，申請人在規(guī)定時間內(nèi)通過線上或者線下等方式提出新辦申請，辦理機關(guān)以受理申請的先后順序，對符合辦證條件的申請人作出準(zhǔn)予行政許可決定的一種管理制度。

（二）排隊輪候制度的基本原則

由于當(dāng)前并未出臺相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章對于許可證排隊輪候這一制度進行專門規(guī)定，僅以少數(shù)條文的形式出現(xiàn)在各縣級煙草專賣局《煙草制品零售點合理布局規(guī)定》中，所以筆者認為排隊輪候制度應(yīng)遵循《中華人民共和國行政許可法》、《煙草專賣許可證管理辦法》、《中華人民共和國煙草專賣法》等相關(guān)法規(guī)、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的公平、公正、公開、便民、“退一進一”等基本原則。

（三）排隊輪候制度施行的意義

一是便于辦證機關(guān)實現(xiàn)動態(tài)管理，通過對不同區(qū)域的劃分，引導(dǎo)申請人有序排隊，減少不必要的實地核查，節(jié)約社會資源、提高行政效率。二是以更加公平有效的方式梳解社會強烈的辦證需求，通過排隊輪候小程序按照提交申請材料的順序自動排號，減少暗箱操作、濫用職權(quán)的空間，以更加透明公平的辦理方式增強社會公眾對于煙草機關(guān)行政公信力的權(quán)威。三是有利于煙草專賣零售許可證的可持續(xù)發(fā)展，通過增加許可證受理前的輪候周期，促進許可管理進退有序，合理循環(huán)，減少超額發(fā)證的概率。

二、排隊輪候制度的現(xiàn)狀與存在的問題

（一）辦理申請系統(tǒng)的有效銜接

根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》的規(guī)定，申請人可以通過煙草專賣許可證辦理窗口線下提出辦理申請，也可以通過政務(wù)服務(wù)平臺線上提出辦理申請，既申請人有兩種途徑提出煙草專賣零售許可證的新辦申請。然而，江西省煙草專賣局現(xiàn)有的排隊輪候小程序只能依靠各辦證窗口的證件管理員人工引導(dǎo)線下的申請人掃碼進入小程序進行排隊輪候，并未能夠與政務(wù)服務(wù)平臺進行有效銜接，這就會導(dǎo)致線上線下出現(xiàn)兩種不同的情況。例如：申請人A在8月12日16:00通過辦理窗口向W縣煙草專賣局提出線下申請，由于申請辦理區(qū)域零售點合理容量已達上限，屬于輪候區(qū)，證件管理員當(dāng)即引導(dǎo)申請人A掃碼進行排隊輪候，此時前方無人排隊，所以申請人A的排隊號為1。B申請人8月12日9:00通過政府服務(wù)平臺線上提出申請，按照法律規(guī)定，完成形式審查后，煙草專賣局應(yīng)當(dāng)對B申請人進行實地核查，因申請辦證的區(qū)域與申請人A相同，屬于輪候區(qū)，W縣煙草專賣局即作出不予許可的決定，如若申請人B再次向W縣煙草專賣局提出新辦申請，那么此次申請人B的排隊號碼肯定位于申請人A之后。通過對上述情況進行對比分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，申請人A提交資料的時間明顯晚于申請人B，只是因為系統(tǒng)銜接的原因，從而導(dǎo)致申請人B不知曉且無法通過線上平臺進行排隊輪候，進而出現(xiàn)申請人B提交材料的申請時間比申請人A早，但排在申請人A之后。因此筆者認為，目前排隊輪候小程序未能及時與政務(wù)服務(wù)平臺線上辦理申請進行有效銜接，對于線上和線下的申請人不能公平對待，導(dǎo)致出現(xiàn)與筆者上述例舉相似的情形，這是與公平原則相違背的。

（二）排隊輪候是否具有強制性

強制性規(guī)范是指必須依照法律適用，不能以個人意志予以變更和排除適用的規(guī)范。引申到我們的煙草專賣零售許可證排隊輪候制度中，也即排隊輪候制度是否必須適用，不能以個人意志予以變更和排除。筆者更傾向于認為排隊輪候制度不具有強制性，理由有三：第一，《中華人民共和國煙草專賣法》、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》、《煙草專賣許可證管理辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的條文中并未提出煙草專賣排隊輪候這一概念，如若認為排隊輪候制度具有強制性，那么是否縣級煙草專賣局制定的《煙草制品零售點合理布局規(guī)定》有違上位法，自行增設(shè)許可前置條件。第二，排隊輪候如果屬于強制性規(guī)范，申請人仍然可以通過線上申請躲避排隊輪候，那么實務(wù)中線上政務(wù)服務(wù)平臺未能與排隊輪候小程序進行有效銜接是將違反規(guī)定。第三，排隊輪候制度僅針對申請區(qū)域?qū)儆谳喓騾^(qū)的申請人，并不涉及飽和區(qū)和發(fā)展區(qū)，即涉及面較小，將其認為強制性規(guī)范的必要性較低。綜上所述，筆者認為排隊輪候制度并不具有強制性，僅僅是對申請人的柔性建議，申請人通過排隊輪候占號，容量一旦空缺，煙草專賣局將按照排隊序號及時通知申請人提出新辦申請，為申請人提供便利。

那么既然排隊輪候并不具有強制性，根據(jù)受理在先原則，申請人不按要求進行排隊直接提出受理申請，是否符合要求呢？例如：申請人A符合許可證新辦條件于2024年5月8日向W縣煙草專賣局提出新辦申請，但由于申請辦證的區(qū)域W縣N鎮(zhèn)合理容量已達上限，申請人A即按照W縣煙草專賣局的指導(dǎo)進行排隊輪候，A排隊序號為1，若2024年7月16日W縣N鎮(zhèn)有一位零售戶歇業(yè)空出一個辦證額度，按照排隊輪候規(guī)定，W煙草專賣局對申請人A進行通知，申請人A于2024年7月17日9:00提交新辦申請材料，如果此時有一位申請人B也符合新辦條件且提交申請材料符合法定形式于2024年7月17日8:30通過政務(wù)服務(wù)平臺的線上方式向W縣提出在N鎮(zhèn)的新辦申請，那么根據(jù)受理在先原則，W縣煙草專賣局應(yīng)當(dāng)對申請人B作出準(zhǔn)予許可的決定，對申請人A作出不予許可的決定。根據(jù)上述例子我們可以發(fā)現(xiàn)，排隊輪候并不是辦理申請的必經(jīng)程序，也不是煙草專賣局受理辦證的必要條件，申請人按照W縣煙草專賣局的指導(dǎo)進行排隊輪候，此時僅享有優(yōu)先受到W縣煙草專賣局通知的權(quán)利，該權(quán)利并不能決定申請人能夠優(yōu)先受理并阻止他人符合條件的辦理申請，此時仍然有可能被沒有進行輪候排隊的申請人或者排隊序號在后的申請人“插隊”，且該“插隊”并不違法相應(yīng)的法律規(guī)定。

（三）辦理時間的不確定性對申請人的影響

目前，江西省各縣級煙草專賣局制定的《煙草專賣零售點合理布局規(guī)定》中對于可辦證額度公布有專門的規(guī)定：“每三個月發(fā)布飽和區(qū)名單、輪候區(qū)、發(fā)展區(qū)名單及零售點指導(dǎo)數(shù)量、現(xiàn)有零售點數(shù)量、可新增零售點數(shù)量，并可根據(jù)實際情況調(diào)整發(fā)布頻次”，且實務(wù)中申請人通過排隊輪候小程序能夠查看到實時更新的辦證額度數(shù)量，但當(dāng)前排隊輪候制度仍然存在等待或者排隊時間較長的問題，申請人需要等待數(shù)周甚至數(shù)月才能獲得申請辦理許可證的機會，申請人對于何時能夠申請許可證辦理以及申請辦理后是否能夠被準(zhǔn)予許可都不確定。這種不確定性，對于一些申請人造成了不必要的困擾。

目前，向煙草專賣局提出新辦申請的多數(shù)為無證戶，而申請的無證戶也分為兩類，一類是已開店經(jīng)營的個體工商戶或者企業(yè)為了增加收益、拓展業(yè)務(wù)提出新辦申請，另一類則是有意向或者準(zhǔn)備經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)的自然人。據(jù)筆者近年的市場走訪和調(diào)查來看，上述的第二類主體主要為準(zhǔn)備返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或者無業(yè)的自然人，希望開店附帶零售煙草制品賺取維持正常的生活開支的收益，這類主體若不能辦理煙草證，其經(jīng)營意愿并不堅定，將會在繼續(xù)外出務(wù)工和在家鄉(xiāng)工作之間徘徊，由于許可證辦理時間具有不確定性，這對于第二類申辦主體來說，將會打亂他們租賃店面、裝修等一系列經(jīng)營計劃，增加他們的前期投入，且排隊輪候從某種意義上來說也變相增加了他們的等待時間，降低了他們辦理的意愿和概率，而第一類申辦主體能夠等待和堅持的時間更長，所以更有利于第一類主體。所以排隊輪候制度所衍生出來的申辦時間不確定、排隊等待時間過長等相關(guān)問題也會造成限制市場公平有序競爭和卷煙零售業(yè)的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

三、解決問題的方法建議

（一）加強人員培訓(xùn)

各縣級煙草專賣局應(yīng)當(dāng)對證件管理工作人員進行專業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包含法律法規(guī)、辦理流程以及語言表達等方面的知識，以增強他們對排隊輪候制度的理解和具體適用。培養(yǎng)他們的法治精神，以確保證件管理員具備足夠的專業(yè)素養(yǎng)，為申請人提供咨詢和支持服務(wù)。提升他們的語言表達能力，通過精準(zhǔn)的用詞將意思表達清楚，對于前來辦證的申請人要告知其排隊輪候的序號僅代表通知辦理的順序，排隊輪候并不是必經(jīng)程序，最終的辦理還是依據(jù)受理在先原則作出決定，要提醒申請人要在收到通知后及時提出新辦申請，避免出現(xiàn)因申辦不及時導(dǎo)致額度被其他申請人搶占的情況，從而減少申請人因主觀錯誤引發(fā)的矛盾和糾紛，提升申請人對于排隊輪候制度的滿意程度。

（二）加快系統(tǒng)銜接進程

要盡快將政務(wù)服務(wù)平臺線上申請與排隊輪候小程序進行有效銜接，通過制作電子提示欄，告知申請人排隊輪候制度以及相應(yīng)的操作流程，銜接完成后，申請人即可通過政務(wù)服務(wù)平臺提交申請。對于申請人來說，這不僅使得申請人在申請過程更加高效和便捷，也避免申請人因不知曉排隊輪候制度而撤回申請耽誤的時間。對于煙草專賣局來說，這不僅能夠減少證件管理員對于線上申請進行電話通知的頻率，也能夠減輕一線專賣人員進行實地核查的數(shù)量，防止出現(xiàn)申請人因不知情導(dǎo)致的“插隊”。

（三）貫徹公平原則

公平原則是公民在法律面前一律平等的憲法原則在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。公平原則要求行政機關(guān)實施行政行為，都必須平等對待相對人。但平等對待并不等于同等對待，行政機關(guān)還應(yīng)合理考慮相關(guān)因素，最終作出公平的許可決定。將其貫徹到排隊輪候制度中就要求，煙草行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)申請人的實際情況對不同的經(jīng)營主體分別對待，將他們劃分為不同的排隊序列，這將減少那些有經(jīng)營意向并準(zhǔn)備經(jīng)營煙草制品的自然人排隊等待的時間，降低辦理時間的不確定性，從而有助于其作出決策，減少投資成本，讓這類申請人能夠享受平等對待，不至于日后排隊輪候的都為已經(jīng)開店經(jīng)營并等待的主體。

結(jié)語：

綜上所述，本文僅對行政許可排隊輪候制度施行中遇到的個別現(xiàn)實問題進行探討和分析，通過查閱相關(guān)資料以及搜集群眾反饋的信息提出相應(yīng)的改進措施，旨在為排隊輪候制度的改進提供一種思路和建議。筆者提出通過加強培訓(xùn)提高工作人員的專業(yè)性、貫徹公平性原則減少某類經(jīng)營主體的前期投入以及利用技術(shù)手段將線上辦理方式與排隊輪候制度小程序相銜接，減少申請人的手續(xù)并減輕工作人員負擔(dān)等手段，針對性解決許可證辦理不確定、不公平性、等待時間過長等問題。此外，筆者認為通過提高服務(wù)質(zhì)量、加強社會認同、減少投訴數(shù)量也為制度持續(xù)發(fā)展提供了關(guān)鍵支持。為了實現(xiàn)更加公平、高效、透明和申請人滿意的卷煙零售許可申請制度，各利益相關(guān)方需共同努力，持續(xù)關(guān)注制度施行中所產(chǎn)生的問題并提出優(yōu)化和解決方案，以促進卷煙零售業(yè)和煙草行業(yè)的健康有序高質(zhì)量發(fā)展。