以稅控煙到底有多大作用

　　全球每年至少有500萬人死于煙草消費引起的各種疾病，由此，世界衛(wèi)生組織把控制煙草消費當成首要工作，其主要措施包括：監(jiān)測煙草使用情況、提供戒煙幫助、禁止煙草廣告宣傳和贊助，以及加強對煙草制品的征稅。

　　日前，中國煙草稅改革理論研討會在北京舉行。有“中國控煙衛(wèi)士”之稱的協(xié)和醫(yī)科大學基礎研究所教授楊功煥第一個發(fā)言：“全球控煙形勢大好，而中國在煙草控制中已經(jīng)非常落后，雖然有一些控煙活動，但在政策上沒有實質(zhì)性突破。”

　　用稅這個杠桿控煙是可行之路，但非常復雜

　　我國煙草業(yè)涉及的稅種有10多個，包括煙葉稅、消費稅、增值稅、企業(yè)所得稅等，其中，煙葉稅和消費稅是對煙草業(yè)影響最直接和最大的兩個稅種。據(jù)2012年全國煙草工作會議數(shù)據(jù)顯示，2011年，全國煙草行業(yè)共實現(xiàn)工商稅利7529.56億元，同比增長22.5%，其中上繳國家財政6001.18億元，同比增長22.8%。如果將上繳財政的部分作為稅金，那么，2011年我國煙草行業(yè)稅收收入占整個稅收收入的比重為6.69%。

　　“這個比例不低。2011年，我國個人所得稅收入占當年整個稅收收入的比重才剛近7%，估計今年這個比重將不足6%。”財政部財科所副所長劉尚希說。

　　雖然占比不低，但在國內(nèi)現(xiàn)有條件下仍有提高煙草稅的一定空間，這是劉尚希的觀點。在本次研討會上，劉尚希從財政的視角，闡釋了我國煙草稅收現(xiàn)狀以及提高煙草稅的前景和影響因素：我國的卷煙總稅率為零售價格的40%左右，這一稅率遠低于國際上卷煙稅率65%—70%的平均范圍；在現(xiàn)有條件下，短期內(nèi)提高煙草稅對煙草產(chǎn)業(yè)和GDP的影響不大，長期可以通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來避免影響。

　　“煙草稅是個財政問題，控煙是經(jīng)濟、社會、文化等多個方面的問題，用稅收這個杠桿控煙是可行之路，但非常復雜，當前要抓住宣傳和政府態(tài)度這兩個最重要的方面。”劉尚希告訴記者，由于在我國有很多煙是被當做禮品來流通的，煙的購買量與吸煙量有差距，特別是在煙草專賣制度下靠提高煙稅來控煙到底有多大推動作用有待研究。

　　“就像用中藥治病，光用一種藥不行，要多種藥配在一起才能發(fā)揮有效作用。”劉尚希打了個比喻。

　　煙草價稅聯(lián)動有助于實現(xiàn)控煙目標

　　在為期兩天的中國煙草稅改革理論研討會上，記者經(jīng)常聽到專家學者們比對、評說“零九年那次改革”。

　　2009年5月23日，財政部和國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)了《關于調(diào)整煙產(chǎn)品消費稅政策的通知》，明確提出“為了適當增加財政收入，完善煙產(chǎn)品消費稅制度”，對煙草產(chǎn)品的稅收結(jié)構(gòu)和稅率做出調(diào)整。在結(jié)構(gòu)上的調(diào)整是，首次在批發(fā)環(huán)節(jié)增加了5%的從價消費稅。稅率的調(diào)整即提高稅率：甲類卷煙消費稅從調(diào)撥價的45%提高到56%，乙類卷煙消費稅從調(diào)撥價的30%提高到36%。針對這次煙草消費稅改革，煙草管理部門明確規(guī)定，煙草企業(yè)要內(nèi)部消化增加的稅賦，“提稅不漲價”，即煙草產(chǎn)品的零售價不變。

　　“顯然，這次稅收政策調(diào)整并沒有兼顧控制煙草消費的社會目標。”國家稅務總局稅收科學研究所理論室主任、研究員石堅在接受記者采訪時說。

　　石堅多年來致力于煙草稅的研究，針對我國煙草稅的改革方向，他多次撰文呼吁，把提高的煙草消費稅轉(zhuǎn)移到煙草制品的零售價上，以體現(xiàn)調(diào)稅不僅是要增收，也是要達到促進居民健康的社會目標。“煙草行業(yè)的價稅不聯(lián)動，不僅破壞了稅收在價格運行過程中的功用，也顯得我國煙草稅與整體稅收制度存在不協(xié)調(diào)因素。”石堅說。

　　據(jù)相關測算，如果2009年煙草消費稅改革實行價稅聯(lián)動，那么，就會有26%的增長從調(diào)撥階段傳遞到批發(fā)階段，最后傳遞到零售階段。換句話說，香煙的零售價格將同比增加26%，以卷煙總價格彈性為-0.08計算，人均香煙消費將會下降2.11%。“煙草價稅的不聯(lián)動直接阻礙了這一進程的發(fā)展，削弱了稅收控煙的效果。”石堅認為。

　　如何以很小的減收代價換取更多人的健康

　　中國煙草稅改革理論研討會上活躍著一位備受大家敬重的長者——胡德偉，他系美國加州大學伯克利分校榮休教授，被業(yè)界稱為“世界煙草控制經(jīng)濟學第一人”。他對中國煙草稅制改革的建議是，“政府應將增加的煙稅從生產(chǎn)價/批發(fā)價轉(zhuǎn)移到零售價上，這不僅能改善人群的健康，還能履行《煙草控制框架條約》”。

　　上世紀80年代，胡德偉受美國加州政府委托，開始研究提高煙稅對成人吸煙行為能否產(chǎn)生影響。研究的初步結(jié)論是積極的，即增稅有助于控煙。上世紀90年代初，胡德偉把這一研究結(jié)論介紹給中國政府的相關部門，由此，以增稅來控煙的觀點逐漸出現(xiàn)在輿論視野，理論界的相關研究也積極開展起來。

　　胡德偉通過深入而細致的定量分析得出結(jié)論，如果把增加的稅收從生產(chǎn)價/批發(fā)價轉(zhuǎn)移到零售價上，那么，會在三個方面產(chǎn)生影響：對卷煙消費的潛在影響：按價格彈性-0.50計算，卷煙消費將會減少18億包（目前我國的卷煙消費是1.7萬億包左右）；對消費行為和拯救生命的潛在影響：按價格彈性-0.50計算，將會有209萬吸煙者戒煙，由此，209萬吸煙者中的三分之一將會避免吸煙引起的早逝；對中國政府財政收入的影響：按價格彈性-0.50計算，政府的財政收入會增加50億元人民幣，大約比不轉(zhuǎn)移到零售價上少100億元。

　　“上述三個方面的數(shù)據(jù)表明，如果將增加的煙稅從生產(chǎn)價/批發(fā)價轉(zhuǎn)移到零售價上，那么政府會以很小的減收代價，換來吸煙人數(shù)的減少以及二手煙吸入者的減少。”胡德偉說。

　　業(yè)界有人認為，減少煙草消費會對煙農(nóng)及煙草產(chǎn)地經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響，對此，胡德偉也做了定量分析：如果將增加的煙稅從生產(chǎn)價/批發(fā)價轉(zhuǎn)移到零售價上，煙草工業(yè)會失去290個工作崗位，退休和因合并而下崗的人數(shù)大約為6萬人。若煙農(nóng)不轉(zhuǎn)產(chǎn)，則要減少4600萬元的收入。

　　由上述計算結(jié)果，胡德偉得出結(jié)論：把增加的稅收從生產(chǎn)價/批發(fā)價轉(zhuǎn)移到零售價，對低收入吸煙者的支出、煙草工業(yè)的就業(yè)和煙農(nóng)的收入等帶來的影響非常有限。“把增加的稅賦轉(zhuǎn)移到零售價上，這是一個雙贏的選擇。”胡德偉說。

　　據(jù)記者了解，近幾年來，有不少國家大幅提高了煙草稅賦。土耳其目前的煙草零售價中80%是稅收。巴基斯坦、烏克蘭、墨西哥等國也在煙草稅上有提稅動作。

　　“那么，在中國，1包煙中稅收的比例占多少是適宜的？”針對記者的提問，胡德偉回答：最起碼60%。他說，目前國際上煙稅一般要占煙價的三分之二到四分之三，北歐一些國家稅收占比最大，達80%，而中國稅收占比只有三分之一左右。

　　一家之言

　　我國煙草稅收力度有待加大

　　為遏制煙草的流行，世界衛(wèi)生組織提出了6項具體的政策措施，其中提高煙草稅已被證明是最有效的措施，特別是能阻止年輕人成為吸煙者。為了減少煙草的生產(chǎn)和需求，《煙草控制框架公約》第III部分共提出了9項措施，其中第一項措施就是價格和稅收手段。而在國際上，提高煙制品的稅率和價格也被普遍認為是最有效的控煙手段之一。

　　根據(jù)世界衛(wèi)生組織2008年的數(shù)據(jù)顯示，中國的煙草稅率僅為40%左右，低于同等發(fā)展水平的亞洲國家，如印度為72%，新加坡為64%，泰國為63%。中國偏低的煙草稅負被認為不利于減少煙草消費。所以，中國的煙草消費稅有著很大的上升空間。

　　但是，對于提高卷煙消費稅業(yè)界有不少反對意見。他們認為提高卷煙消費稅后會導致香煙走私的大量增加，對卷煙課以重稅會加大生產(chǎn)企業(yè)的成本，降低企業(yè)用于減少卷煙中有害物質(zhì)或研究開發(fā)低危害產(chǎn)品的投入能力，并會嚴重影響作為我國第一大財源的煙草行業(yè)的發(fā)展，直接損害國家經(jīng)濟利益。但從另一個角度看，提高卷煙消費稅率的效應還有其他方面。

　　首先，有研究表明，煙草產(chǎn)品提價10%，預計可使香煙需求量在高收入國家減少約4%，而在中低收入國家減少約8%。而且，許多發(fā)達國家的實踐已經(jīng)證明，在一定范圍內(nèi)通過增加卷煙消費稅收來提高煙草價格，將會在使消費量下降的同時，政府收入也會隨更高的課稅而增加，至少不會減少。

　　其次，我們應該看到煙草行業(yè)在為國家創(chuàng)造巨額稅收收入的同時，由于煙草消費而產(chǎn)生的一系列醫(yī)療成本、生命損失、生產(chǎn)力損失等社會成本更是無法估量，也是煙稅收入難以彌補的。

　　再其次，政府應通過更加嚴厲的執(zhí)法手段來打擊香煙走私，而不是降低稅率。

　　最后，對降低卷煙危害性研究的投入是企業(yè)提高其市場競爭能力的自身需要而不應受稅率提高的影響。高額的消費稅并不是由企業(yè)來承擔的，企業(yè)會將提高的稅額直接轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，提高的煙價會讓不少理性的消費者最終選擇減少或放棄吸煙，所以，如何與國外煙草巨頭爭奪有限的市場份額應是煙草行業(yè)更加關注和擔憂的問題。因此，進一步提高稅率以減少煙草消費是我們作為世界最大煙草生產(chǎn)和消費國政府明智和負責任的政策選擇。

　　另外一個重要的問題是，政府應從維護人民健康的角度出發(fā)，控制煙草產(chǎn)量和稅收，讓煙草行業(yè)政企分開，切實做到幫助煙民戒煙。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國每年死于吸煙引發(fā)疾病的人數(shù)已經(jīng)超過肺結(jié)核、交通事故和自殺死亡人數(shù)的總和，總數(shù)超過100萬，占全球吸煙死亡人數(shù)的四分之一。多年來，無論在煙草種植方面，還是卷煙產(chǎn)量及銷量方面，中國始終保持著“世界第一”的位置。煙草制品的稅收收入占國家財政收入比例也較大，居于世界前幾。這有悖于以人為本，發(fā)