偏遠的喜馬拉雅王國不丹多年來一直被視為控煙的典范。2004年，不丹禁止銷售所有煙草產品。控煙活動人士為此激動不已，認為不丹似乎從幾十年的科學研究中得出了顯而易見的結論，并最終做了正確的事情。那么，該國的控煙政策真的是有利無害嗎？

我們快進到2020年，情況就沒那么樂觀了。不丹政府和世界衛生組織駐不丹辦事處聯合發布了一份報告，題為《大禁令：不丹邁向無煙社會之旅》。衛生部長Dechen Wangmo在報告中陳述了以下情況：“禁令后出現的黑市是不丹在煙草控制方面面臨的首要挑戰。2013年的全球青年調查報告顯示，13至15歲的學齡兒童使用煙草制品的人數有所增加，從2006年的24%增加到了2013年的30%。”

世衛組織指出，盡管不丹禁止了吸煙，但該國仍有大量煙草使用。世衛組織駐不丹代表Rui Paulo de Jesus坦然承認：“2000年初開設禁止銷售煙草制品，但國內的需求一直存在，導致非法市場不斷擴張。不幸的是，研究表明不丹年輕人是煙草產品非法貿易不斷增長的中心。”

禁令擾亂了市場

世衛組織發現了不同尋常的事實。首先，最重要的一點是，由于對煙草產品的需求持續存在，因此，禁令只會改變產品的供應方式。禁令不會讓一種產品消失，即使這是政客和政策制定者希望看到這種結果。相反，禁令是對一個動態市場的一種干擾，是一種重新配置供應商和消費者行為的干擾，改變產品的供應商、供應何種產品以及條款。禁令的后果是，非法供應的產品由于存在風險，價格可能會上漲。或者，由于非法商品不納稅，價格可能會下降。非法貿易不受管制，由暴力控制，而不是由消費者保護法或合同法約束。不受監管的非法市場給消費者帶來了真正的危險。2019年爆發的嚴重且往往致命的肺病是由于在非法大麻（THC）電子煙中添加了有害添加劑維生素E醋酸鹽作為切屑劑所致。可以說，如果允許合法大麻電子煙產品廣泛銷售，而且沒有過度征稅，那么這場災難就不會發生。

年輕人參與非法供應鏈

其次，年輕人可能會在非法的非正規供應鏈中看到快速賺錢的機會。在評估旨在“保護兒童”的禁令時，這應該是一個重要的考慮因素。如果青少年想要獲得被禁產品，那么一項禁止政策可能會吸引年輕人進入非法供應鏈，并讓他們體驗早期犯罪。或者，比如大麻的非法供應可能會多樣化，以提供違禁尼古丁產品。例如，在美國，“Monitoring the Future”的調查顯示，過去25年來，12年級學生中過去30天的大麻使用率一直在20%左右。這意味著如果大麻供應商感興趣的話，這相當于存在一個現成的非法供應鏈，可以向年輕人提供煙草或電子煙產品。

各類禁令

并不是所有的禁令都像不丹一樣普遍和直接。首先，許多煙草和尼古丁政策都有部分禁止因素。這些政策旨在阻止產品的使用，而不是保護用戶。例如，調味電子煙液禁令旨在禁止使用，但對電子煙液中有毒成分的禁令旨在保護消費者，這是一個重要的區別。限制尼古丁濃度或要求處方才能使用蒸汽產品是部分禁令。

美國和新西蘭建議將香煙中的尼古丁降低到最低的“亞添加劑”水平。這本質上是一項禁止香煙的規定，偽裝成一種復雜的監管干預。如果沒有足夠的尼古丁，香煙對大多數使用者來說是毫無價值的，它們也可能被禁止。那么，問題是接下來會發生什么：用戶會完全戒煙，轉而使用私煙，或者，換用電子煙嗎？最不可能的結果是大量或持續使用低尼古丁香煙。

第二，需要定義一個特定類別，以禁止對用戶有益的產品。歐盟自1992年以來禁止使用鼻煙，盡管大量證據表明，鼻煙在瑞典和挪威已被廣泛使用，并且對這兩個國家的公共衛生產生了積極的影響。可能有人主張禁止香煙等有害產品，即使對成人自主性的實用性、反常后果和道德含義存在疑問。但是，誰又能為禁止更安全的、作為香煙替代品的產品而辯護呢？然而，現在有一場資金雄厚的國際運動正是為了做到這一點。世界肺部健康大會呼吁在所有低收入和中等收入國家禁止電子煙和加熱煙草產品。這將覆蓋全球80%的吸煙者。這種瘋狂的邏輯相當于反對性傳播疾病的活動人士敦促禁止使用安全套，希望通過增加危險性來阻止性行為。

加強執法？

盡管世衛組織駐不丹代表簡潔地描述了這個問題，但他仍然遵循永恒的禁止主義原則，呼吁加大執法力度。但這種包含高科技追蹤技術的想法，在發展中國家和煙草產品的非正式經濟環境中似乎是不可行的。此外，加大執法力度也帶來了自身的問題，比如成本高企、充滿暴力，而且容易導致受賄、腐敗和濫用職權。眾所周知，美國的禁毒與種族主義有關。正如毒品政策聯盟所說，有色人種在刑事法律體系的每個階段都會受到歧視。

臨時禁令影響重大

也許只有在試用禁令并獲得經驗后，才能回答重大的政策問題？當心危險在于，臨時禁令可能會產生不可逆轉的影響。2020年，南非政府以防止新冠疫情蔓延為借口而禁止煙草銷售，然而開普頓大學獨立經濟學家的研究得出結論，由于合法的煙草供應被非法供應取代，造成稅收大幅流失。問題是，現在煙草使用者已經找到了非法供應商來逃避禁令，還有什么辦法能阻止他們繼續逃避煙草稅呢？

責任和問責

禁令倡導者的一個特點是不愿評估其工作的后果。禁令政策是他們真正的目標，但對現實世界的后果則缺少真正的關注。例如，聯合國毒品和犯罪問題辦公室頑固抵制對其監管的禁毒條約的利弊進行徹底評估的呼吁。這種心態在煙草和尼古丁領域已經很明顯。2019年，印度聯邦政府實施了全面禁止電子煙產品的禁令。2021年，世衛組織授予印度前衛生部長Harsh Vardhan最高的控煙獎章，表彰其“為印度政府立法禁止電子煙和加熱煙草制品”。然而，這一表彰沒有對禁令對非法貿易的影響進行任何評估，沒有考慮可能導致更多吸煙的不當后果，也沒有考慮剝奪印度1億吸煙者合法獲得更安全替代品的倫理問題。

所有形式的禁令提案都需要對非法貿易的可能性、反常但容易預見的后果以及使用法律力量控制個人風險行為的倫理問題進行更嚴格的評估。非法藥物和酒精就是非常明顯的失敗案例。希望政策制定者吸取這些教訓，不要在尼古丁問題上重蹈覆轍。

最后，由于疫情原因，不丹從2020年起暫時取消煙草禁煙令，此后不丹國民大會通過了《2021煙草控制（修訂）法案》和《2021不丹稅收法案》，解除了禁令，合法化了煙草和煙草制品的銷售、購買、持有、分銷和運輸，標志著煙草控制禁令正式失敗。