2021年《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）182個締約方結合《公約》要求，在減少煙草需求、減少煙草供給等方面取得積極進展，其中新型煙草制品監管更趨于嚴格化、系統化。重點主體持續推進全球控煙工作展開。受新冠肺炎疫情影響，全球控煙履約工作整體保持嚴格態勢的同時呈現新變化，一方面多種形式的控煙措施相繼出臺，另一方面經濟衰退影響部分控煙措施的執行力度，此外，相關人士呼吁將減少煙草危害納入《公約》執行層面。

一、《公約》締結情況

2021年是《公約》生效的第16年。2021年沒有國家新加入《公約》，《公約》締約方數量仍為182個，覆蓋全球90%以上人口。

二、《公約》重點措施實施進展

（一）價格和稅收措施

《公約》第6條規定，各締約方應采取價格和稅收措施以減少煙草消費。根據世界衛生組織的統計，在數據可得的181個國家中，69個國家卷煙稅率在50%～75%之間，49個國家卷煙稅率在25%～50%之間，40個國家卷煙稅率在75%以上，23個國家低于25%。2020年全球煙草平均綜合稅率為55%，比2018年低2個百分點，稅率中位數為60%，比2018年低3個百分點。

2021年，新冠肺炎疫情持續流行使全球衛生系統和經濟不堪重負。為進一步恢復經濟并持續推進實現控煙履約目標，各締約方在煙草價格和稅收政策方面采取了不同措施。澳大利亞、芬蘭、菲律賓和捷克等締約方繼續實施增稅政策。德國頒布新的法案，規定卷煙稅率將逐步增加。俄羅斯規定單包卷煙最低零售價為108盧布（1盧布約合人民幣0.11元），零售商禁止低于最低零售價銷售卷煙。泰國調整卷煙消費稅結構，每盒價格不超過72泰銖（1泰銖約合人民幣0.19元）的卷煙稅率提高至25%，每盒超過72泰銖的卷煙稅率提高至42%。

同時，為應對日趨猖獗的涉煙非法貿易和持續流行的新冠肺炎疫情，部分締約方放緩對《公約》第6條的執行。2021年，土耳其將煙草制品的特別消費稅從67%下降至63%，以緩解通貨膨脹壓力。不丹批準《2021年煙草控制（修正）法案》和《2021年不丹稅收法案》，取消全面禁煙令，允許銷售、購買、分銷和運輸煙草制品，并取消對煙草制品征收100%的銷售稅。

（二）防止接觸煙草煙霧

《公約》第8條規定，各締約方應采取措施以防止在室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具等公共場所接觸煙草煙霧。世界衛生組織將公共場所主要分為8種：醫療設施，教育設施（除大學），大學，政府辦公樓，其他室內辦公室和辦公場所，餐廳，咖啡廳、酒吧、夜店等場所，公共交通工具。

防止接觸煙草煙霧在實踐中主要體現為公共場所控煙立法。目前，56個國家尚未采取公共場所禁煙措施或僅在1～2種公共場所禁煙，43個國家在3～5種公共場所禁煙，29個國家在6～7種公共場所禁煙，67個國家在上述8種公共場所禁煙。其中，29.5%的高收入國家、23.8%的中等收入國家和44.5%的低收入國家未采取或僅在少數公共場所采取禁煙措施，包括美國、德國、意大利、丹麥、芬蘭、韓國等。

埃及政府發布指令，全面禁止在衛生和教育設施、政府辦公樓、體育和社交俱樂部、青年中心以及衛生部宣布的其他場所吸煙。新西蘭通過法案，禁止在載有18歲以下未成年人的車輛上吸煙或使用電子煙。

（三）成分管制和披露

《公約》第9條和第10條規定，各締約方應采取有效措施進行煙草制品成分管制和披露。相較于其他條款，第9條和第10條實施進展緩慢。根據《公約》締約方第八次會議決議，世界衛生組織成立專家小組審查實施情況不佳的原因，將其歸結為對《公約》條款理解不足、技術能力和人力資源不足、資金缺乏、法律訴訟和政治挑戰等。《公約》締約方第九次會議審議了三份報告，實質性討論推遲到締約方第十次會議進行。

根據世界衛生組織最新統計，超過一半的締約方對煙草制品的成分進行了管制，約一半的締約方對煙草制品的釋放物含量進行了管制；約三分之二的締約方要求煙草制造商或進口商向政府披露其煙草制品的成分和釋放物含量，約一半的締約方要求向公眾披露此類信息。

（四）教育、交流、培訓和公共意識

《公約》第12條規定，各締約方應通過各種傳媒工具和教育、培訓項目來加強公眾的控煙意識。92%的締約方已采取相應的措施提高公民意識，其中一些締約方維持和發展了之前建立的運動或活動，部分締約方組織開展了有針對性的培訓和宣傳活動，或通過與教育和衛生機構之間的戰略合作，提高了更廣泛利益攸關方的參與程度。

（五）廣告、促銷和贊助

《公約》第13條規定，各締約方應根據其憲法或憲法原則廣泛禁止或限制煙草廣告、促銷和贊助。世界衛生組織將廣告、促銷和贊助分為10類，分別是廣播和電視廣告、印刷出版物廣告、廣告牌和室外廣告、銷售點廣告、免費分發、價格折扣、品牌延伸、品牌共享、電視電影上的產品植入、贊助活動等，其中前四類被定義為直接手段，后六類為間接手段。目前，有40個國家尚未采取任何禁止煙草廣告、促銷措施，或未在國家級電視、廣播和印刷媒介平臺上禁止煙草廣告；98個國家采取了部分直接或間接手段禁止煙草廣告、促銷。據世界衛生組織報告，18%的高收入國家、18.1%的中等收入國家和34.5%的低收入國家未達到《公約》的要求，德國、加拿大、日本、捷克、墨西哥等國未全面禁止煙草廣告、促銷和贊助。

（六）煙草依賴和戒煙相關措施

《公約》第14條規定，各締約方應采取有效措施以促進戒煙和對煙草依賴的適當治療。據世界衛生組織統計，超過80%的締約方借助世界無煙日等活動開展戒煙行動，近三分之二的締約方制定了國家戒煙指南，并組織內科醫生、家庭醫生和護士等專業人員在各級衛生保健機構、戒煙中心開展藥物治療、提供戒煙建議、接聽熱線電話等。但新冠肺炎疫情加劇締約方經濟下行壓力，專業戒煙隊伍建設和資源推廣都面臨挑戰。

2021年世界無煙日的主題是“承諾戒煙”，世界衛生組織羅列了100個戒煙的理由，包括吸煙會改變人的容貌、吸煙會影響身體健康等。世界衛生組織還發起了為期一年的“承諾在新冠肺炎疫情期間戒煙”的全球運動，巴西、印度、俄羅斯等29個國家是本項運動的重點參與國家。

2021年，東帝汶衛生部在首都帝力啟用了該國第一個戒煙中心并開通戒煙熱線。巴拿馬在新冠肺炎疫情期間通過自動應答系統（ROSA）開展戒煙咨詢。匈牙利國家戒煙支持方法中心開發了一款適用于手機的戒煙支持應用程序。挪威持續更新移動戒煙應用程序Slutta，該軟件下載量超過80萬次。利比亞開設戒煙診所并與世界衛生組織合作培訓醫生。

（七）打擊非法貿易

《公約》第15條規定，各締約方應采取有效措施以消除非法煙草貿易，常見的措施包括許可證制度、印制原產地標識、建立跟蹤和追溯系統、銷毀非法產品等。2021年是《消除煙草制品非法貿易議定書》（以下簡稱《議定書》）生效第四年，各締約方打擊煙草非法貿易的力度有所增強。76%的締約方制定了打擊煙草非法貿易的法律，較2018年增長了3個百分點。綜合估計，卷煙非法貿易量占全球實際消費總量的比重超過12%。俄羅斯、黎巴嫩等締約方出臺了一系列打擊煙草非法貿易的新措施。

（八）保護未成年人

《公約》第16條規定，各締約方應采取有效措施禁止由或向未成年人銷售煙草制品。實踐中的主要措施包括提高煙草制品的法定購買年齡、禁止分支或小包裝銷售、禁止使用自動售煙機、提高執法和懲罰的力度等。目前全球13～15歲青少年煙草使用率約為10%，其中男孩的使用率為12.9%，女孩為7.4%。2021年，新西蘭發布《2025年無煙行動計劃》，擬規定14歲及以下人群終身禁止購買煙草制品。印度將購買煙草制品的最低法定年齡從18歲提至21歲。以色列擬推動新的反吸煙法案，把最低吸煙年齡提高至21歲。斯里蘭卡國家煙酒管理局（NATA）計劃在2022年將法定購買年齡從現在的21歲提至24歲。南非通過新法案，要求煙草（包括電子煙）零售商需對客戶進行年齡核實。此外，尼日利亞、斯里蘭卡、印度等通過修訂控煙法案，嚴格禁止單支卷煙的銷售，以阻止人們尤其是青少年吸煙。

（九）法律責任

《公約》第19條要求各締約方在必要時應采取立法行動或促進其現有法律，以處理刑事和民事責任。2018～2020年，將刑事責任措施納入控煙立法的締約方比例從52%上升到58%，其他措施基本保持穩定。2021年，美國電子煙公司JUUL Labs在北卡羅來納州和亞利桑那州相繼因其產品設計和市場營銷策略導致青少年電子煙吸食率激增被訴至法庭，JUUL Labs被判賠償數千萬美元。

三、新型煙草制品監管進展

2021年，以加熱卷煙、電子煙為代表的新型煙草制品監管政策趨于嚴格化、系統化，越來越多的國家制定或修改監管政策。基于產品法律屬性的界定，加熱卷煙和電子煙的監管邏輯有所區別。

（一）加熱卷煙

從法律屬性上來看，加熱卷煙的煙草屬性已經明確。世界衛生組織在《公約》締約方第八次會議決議中指出，加熱煙草制品是煙草制品，因此必須遵守《公約》的各項規定。此后，世界衛生組織煙草制品管制研究小組就新型煙草制品特別是加熱煙草制品的研究和證據起草了報告，就新型煙草制品的定義、術語、分類編寫了若干報告并在締約方第九次會議中進行了形式性討論。一些締約方表示對新型煙草制品的信息了解還不夠充分，希望世界衛生組織提供更充實的科學指南，實質性討論將在締約方第十次會議進一步展開。據世界衛生組織2020年統計，除11個國家（巴西、朝鮮、埃塞俄比亞、印度、伊朗、墨西哥、挪威、巴拿馬、新加坡、敘利亞、東帝汶）禁止銷售加熱卷煙外，大部分國家和地區允許加熱卷煙銷售并對其進行不同程度的監管。2021年，柬埔寨宣布禁止加熱卷煙的銷售、使用和商業化活動。

（二）電子煙

不同于加熱卷煙，各國和地區對電子煙的法律屬性還沒有一致認同。據不完全統計，有62個國家和地區將電子煙作為煙草制品進行監管，25個國家和地區將其歸為普通消費品，24個國家和地區將其歸為藥品，2個國家將其作為毒品或者有害物質監管。世界衛生組織自2008年開始為包括電子煙在內的新型煙草制品監管提供指導，2014年提出締約方在進行電子煙監管時應考慮減少未成年人使用等基本目標，并建議締約方禁止或管制電子煙（包括不含尼古丁的產品）。2021年，瑞士聯邦議會通過法案，將電子煙視同煙草制品進行監管。在“減害”方面，電子煙的“減害”功效未獲得普遍認可。

在市場準入方面，數據可得的195個國家中，有32個國家完全禁止銷售電子煙；其余163個國家采取電子煙準入機制，其中79個國家已采取一項或多項立法措施實行監管，84個國家暫沒有針對電子煙的監管措施。在允許準入的國家中，德國、美國等42個國家通過上市前許可和上市后定期報告的措施管控電子煙供應，較上年增加3個國家。2021年，美國食品藥品監督管理局（FDA）公布首個通過上市準入申請（PMTA）的電子煙產品。PMTA是2017年后電子煙新產品在美國上市銷售的必經之路，與此同時，FDA拒絕了絕大多數電子煙的市場準入申請，尤其是風味電子煙。馬來西亞將取消電子煙禁令并開始實行監管，此前馬來西亞禁止出售非醫療用尼古丁產品。埃及宣布廢除2015年以來實施的電子煙禁令，將電子煙銷售和消費合法化。

生產管制主要包括成分管制和口味管制等。在成分管制方面，據不完全統計，澳大利亞、德國、西班牙等39個國家對電子煙煙液中的尼古丁含量予以限制，較上年增加4個國家；比利時、法國、新西蘭等39個國家對煙液中的添加劑予以限制，較上年增加6個國家；34個國家對煙液的成分進行質量安全評估或制定其他相關安全規定。在口味管制方面，芬蘭、匈牙利和黑山等國家禁止除了煙草之外的全部口味，丹麥、德國、新西蘭、菲律賓、沙特、愛沙尼亞禁止大部分口味。

消費管制主要包括稅收管理、公共場所使用、廣告促銷、防止未成年人接觸等。稅收管理方面，23個國家對煙液征消費稅，其中葡萄牙、俄羅斯和斯洛文尼亞3個國家稅率達到75%或以上。公共場所使用方面，30個國家禁止在所有室內公共場所、工作場所和公共交通工具上使用電子煙，45個國家禁止在部分公共場所使用。廣告促銷方面，22個國家廣泛禁止電子煙廣告、促銷和贊助，其中15個國家對煙具和煙液均采取廣告禁令，4個國家僅禁止煙具廣告，3個國家禁止風味電子煙廣告。防止未成年人接觸方面，69個國家設置了使用電子煙的最低法定年齡，其中62個國家的最低法定年齡為18歲，1個國家為19歲，6個國家為21歲。

四、世界衛生組織煙草控制進展

2021年，世界衛生組織及《公約》秘書處繼續在全球控煙工作中扮演重要角色。

一是組織召開《公約》和《議定書》締約方會議。受新冠肺炎疫情影響，會議召開時間比原定計劃推遲了一年。受線上視頻會議形式的限制，時隔三年才召開的會議并未進行實質性討論，部分重點議題的進展落后于預期。

二是聚焦重點措施，引導締約方制定控煙政策。世界衛生組織2007年制定了控煙政策包（MPOWER），重點聚焦《公約》六項減少煙草需求的措施，為締約方更好地執行《公約》提供了技術措施和資源。《公約》秘書處陸續通過和發布多份指南性報告和《實施指南》，《實施指南》沒有法律約束力，但其部分內容超出了《公約》范疇。

三是評估進展和信息公開。世界衛生組織根據締約方提供的周期性報告建立數據庫，收集更新全球控煙信息，定期就重點控煙措施和煙草使用情況編寫報告。2021年，世界衛生組織發布了《全球煙草流行報告2021》《2000～2025年全球煙草使用流行趨勢報告（第四版）》和《煙草控制框架公約2021年全球進展報告》。據統計，2020年全球成人煙草使用率為22.3%，使用人數12.98億，其中男性10.67億，女性2.31億。從趨勢上看，煙草使用率呈現下降趨勢，煙草使用總人數微弱下降，其中女性使用人數下降明顯，男性使用人數不降反升。

四是科學研究和技術支持。應締約方要求，世界衛生組織開展產品特性、成分管制、新型煙草制品等研究。2021年，世界衛生組織發布第八版《煙草成分管制研究報告》，進一步加強煙草制品尤其是新型煙草制品成分和釋放物的科學研究，為締約方加強管制提供基礎材料，尤其是針對迅速增長的新型煙草制品，世界衛生組織陸續發布了《電子煙油成分檢測標準操作程序》《與新型煙草制品有關的訴訟案例研究》等研究報告。此外，世界衛生組織和《公約》秘書處還于2021年出臺了《煙草稅政策技術指南》。

五是組織開展控煙運動。世界衛生組織每年5月31日舉辦世界無煙日活動，2021年世界無煙日活動再次強調了電子煙對健康的危害性以及對青少年的吸引力。此外，世界衛生組織還發布了一系列紀錄片，通過使用多種手段推進控煙工作。

五、結語

當前，煙草控制已成為國際社會的普遍共識，控煙措施日漸深化、監管更趨嚴格、全系列監管格局日漸形成。2021年，新冠肺炎疫情的持續對全球政治經濟環境產生復雜影響。

一是出現極端控煙措施。個別締約方以疫情防控為名，暫停銷售煙草制品，導致煙草非法貿易激增。如南非和博茨瓦納將煙草和尼古丁產品列為非必要物資，在全國范圍內禁止銷售卷煙和電子煙。南非的銷售禁令雖然僅維持五個月，但由此促成的龐大非法網絡在禁令解除后持續威脅正常的卷煙市場，調查顯示目前南非43%的商店出售非法卷煙，導致政府一年內損失煙草消費稅達13億美元。

二是經濟衰退影響部分控煙措施的執行力度。疫情影響下大部分締約方優先考慮復蘇經濟，對部分控煙措施的支持減弱，政策執行力度受到影響，部分締約方暫緩或放松原有煙草控制措施。根據世界衛生組織報告，部分措施在大多數地區處于不充分或不可用的狀態，如煙草依賴治療和戒煙服務等。

三是相關人士呼吁將減少煙草危害納入《公約》的執行層面。一些學者和前官員呼吁世界衛生組織《公約》秘書處進行改革，提出將煙草減害政策作為《公約》控煙戰略的第三大支柱，提出《公約》應增加鼓勵消費者使用更安全的煙草產品等條款。目前，《公約》規定煙草控制包括“減少煙草危害”的戰略，但條文中并未明確規定減少煙草危害的措施。