管制可燃煙草和無煙尼古丁產(chǎn)品的真正可怕的方法有很多，實(shí)現(xiàn)其中一種不那么可怕的方法就是一種勝利。與美國(guó)不同的是，歐盟并沒有施加巨大的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，除了最大的公司之外，所有公司都無法生存，而是無情地偏袒煙草巨頭，并不是較小的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。與澳大利亞不同的是，歐盟退出了將電子煙視為藥品的監(jiān)管。澳大利亞曾經(jīng)是煙草控制的領(lǐng)導(dǎo)者，但現(xiàn)在卻陷入了吸煙緩慢下降和大規(guī)模黑市的混亂慘敗。盡管世界衛(wèi)生組織發(fā)起了禁止運(yùn)動(dòng)，但歐盟抵制了大多數(shù)形式的禁令，盡管鼻煙是一個(gè)令人費(fèi)解的例外。顯而易見的是，禁令不會(huì)導(dǎo)致被禁產(chǎn)品消失，它只是把守法的供應(yīng)商趕走，把剩余的市場(chǎng)交給犯罪分子和不受監(jiān)管的非正規(guī)貿(mào)易商。

相比之下，歐盟制定了一系列措施來解決煙草和尼古丁的風(fēng)險(xiǎn)，這些措施不是特別不成比例或歧視，是合理的預(yù)防措施，也不是特別容易產(chǎn)生有害的意外后果。因此，歐盟擁有多種合法的更安全的吸煙替代品，因此，對(duì)于希望追求減少煙草危害的成員國(guó)來說，這是一個(gè)監(jiān)管基礎(chǔ)。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)適度的成功。

歐洲議會(huì)選舉將于2024年6月舉行，幾個(gè)月后將出臺(tái)新的立法計(jì)劃，預(yù)計(jì)2025年將出現(xiàn)最密集的立法活動(dòng)。所以，問題是下一步該怎么辦?我很遺憾地告訴大家，由官僚、政界人士和利益集團(tuán)組成的布魯塞爾集思廣益的頭腦，即將把一場(chǎng)不起眼的成功變成一場(chǎng)引人注目的失敗，將數(shù)百萬人的生命置于危險(xiǎn)之中。

歐盟的公共衛(wèi)生目標(biāo)集中于減少疾病

歐盟煙草政策背后有新的推動(dòng)力。2021年，歐盟啟動(dòng)了應(yīng)對(duì)癌癥的計(jì)劃，即歐洲戰(zhàn)勝癌癥計(jì)劃。2022年，世衛(wèi)組織啟動(dòng)了一項(xiàng)單獨(dú)的計(jì)劃，以應(yīng)對(duì)癌癥以外的非傳染性疾病，稱為“共同健康”。兩者都相當(dāng)重視煙草，都強(qiáng)調(diào)“無煙草一代”的目標(biāo)，即到2040年將成年人的煙草使用率從目前的25%左右降至5%以下。

監(jiān)管工具

為了實(shí)現(xiàn)這一議程，歐盟有三個(gè)主要工具來監(jiān)管煙草和相關(guān)產(chǎn)品，如電子煙。它們以“指令”或具有法律約束力的協(xié)議的形式存在，成員國(guó)將在符合指令條款的國(guó)內(nèi)立法中實(shí)施這些協(xié)議。

煙草制品指令(TPD: 2014/40/EU)管理煙草制品產(chǎn)品、包裝、警語(yǔ)和煙草制品商業(yè)若干方面的標(biāo)準(zhǔn)。該指令還規(guī)定了對(duì)電子煙的監(jiān)管，包括對(duì)這些更安全替代品的廣告和推廣。在對(duì)煙草控制立法框架進(jìn)行評(píng)估后，正在積極審查TPD，預(yù)計(jì)歐盟委員會(huì)將于2024年晚些時(shí)候提出一項(xiàng)新的提案。

煙草廣告指令(TAD: 2003/33/EC)禁止具有潛在跨境影響的煙草廣告、促銷和贊助。各成員國(guó)控制廣告牌等固定廣告。TAD可能會(huì)與TPD一起進(jìn)行修訂，以對(duì)煙草及其相關(guān)產(chǎn)品(如電子煙)制定統(tǒng)一的方法。

煙草消費(fèi)指令(TED: 2011/64/EU)提供了一個(gè)協(xié)調(diào)煙草稅設(shè)計(jì)的框架。成員國(guó)通常設(shè)定消費(fèi)稅水平，但受指令規(guī)定的最低水平的約束。自2016年以來，TED經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的審查過程。稅收問題對(duì)成員國(guó)來說很敏感，每個(gè)成員國(guó)對(duì)任何提案都有否決權(quán)。2022年12月7日，由于一些東歐國(guó)家注意到這將導(dǎo)致它們的煙草價(jià)格大幅上漲，新的提案被取消，引發(fā)了爭(zhēng)議。

歐盟作為《煙草控制框架公約》的締約方，也將形成共同立場(chǎng)，納入11月在巴拿馬舉行的《煙草控制框架公約》締約方第十次會(huì)議的談判。通過贊同世衛(wèi)組織的立場(chǎng)，歐盟將為與世衛(wèi)組織方法一致的進(jìn)一步監(jiān)管建立勢(shì)頭。

歐盟也有一系列較為溫和的文書，如2009年無約束力的理事會(huì)無煙環(huán)境建議(2009/C 296/02)。2022年7月，歐盟委員會(huì)呼吁提供證據(jù)，提出一項(xiàng)適用于加熱煙草產(chǎn)品和電子煙的更新建議。

前景黯淡

從紛繁的倡議、磋商、報(bào)告、工作組和聲明中，很難看到歐盟的大局觀。然而，一些令人不安的事態(tài)發(fā)展正在出現(xiàn)。

第一，戰(zhàn)略上的重大失誤。歐盟委員會(huì)將較新的煙草和尼古丁產(chǎn)品(加熱煙草、煙袋、電子煙)視為減少癌癥和非傳染性疾病的威脅，而不是機(jī)遇。沒有跡象表明它認(rèn)識(shí)到或有興趣利用吸煙產(chǎn)品和無煙產(chǎn)品對(duì)健康構(gòu)成的截然不同的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)煙草制品進(jìn)行區(qū)別對(duì)待和按比例處理。然而，它正朝著相反的方向發(fā)展，把所有煙草和尼古丁產(chǎn)品都當(dāng)作香煙對(duì)待。其結(jié)果將是保護(hù)香煙貿(mào)易，促進(jìn)吸煙，減緩嚴(yán)重疾病的減少，并促進(jìn)將供應(yīng)定為刑事犯罪和變通辦法。

其次，有傳言稱，歐盟委員會(huì)甚至可能試圖將這一禁令擴(kuò)大到尼古丁袋，而不是撤銷對(duì)鼻煙的荒謬和站不住腳的禁令。鼻煙已經(jīng)將瑞典的成人吸煙率降低到接近歐盟2040年5%的無煙目標(biāo)，并在癌癥和心血管疾病方面取得了可衡量的改善。鼓勵(lì)煙袋的“自由流通”將建立在鼻煙概念驗(yàn)證的基礎(chǔ)上，并有助于減少整個(gè)歐盟的吸煙。對(duì)袋裝尼古丁純度和總密度的調(diào)節(jié)是有道理的。然而，禁令只會(huì)剝奪使用者減少危害的機(jī)會(huì)，并導(dǎo)致非法高強(qiáng)度袋裝煙的涌入。

第三，有舉措將禁止在可燃煙草產(chǎn)品中標(biāo)明口味的禁令擴(kuò)大到所有尼古丁產(chǎn)品。歐盟委員會(huì)已經(jīng)對(duì)加熱煙草產(chǎn)品采取了這一措施，并可能將嚴(yán)格的成分限制擴(kuò)大到電子煙產(chǎn)品。荷蘭政府與公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)RIVM合作，采用了一種“白名單”方法，允許主要用于制造人工煙草香精的幾種成分使用。如果被歐盟采用，這一制度將從根本上限制合法的電子煙市場(chǎng)，在這個(gè)市場(chǎng)上，消費(fèi)者被多樣性和不斷變化的口味所吸引，以此作為吸煙的替代品。?

然而，倡導(dǎo)廣泛禁止口味的人沒有回應(yīng)。他們?cè)诤艽蟪潭壬虾鲆暳怂麄兛赡茚尫诺膼盒允袌?chǎng)和行為動(dòng)態(tài)。

第四，消費(fèi)稅制度的變化將削弱消費(fèi)者從高風(fēng)險(xiǎn)卷煙轉(zhuǎn)向低風(fēng)險(xiǎn)、不燃產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。泄露的提案中設(shè)想的最低稅收水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于與香煙相比風(fēng)險(xiǎn)差異所隱含的水平。如果消費(fèi)稅制度與風(fēng)險(xiǎn)更成比例，稅收將被稅收管理成本所抵消，那么提高消費(fèi)稅就幾乎不值得了。會(huì)員國(guó)應(yīng)堅(jiān)持其對(duì)非可燃物設(shè)定零最低稅的權(quán)利，因?yàn)檫@是它們?cè)趪?guó)內(nèi)尋求減少煙草危害的權(quán)利。還將有一個(gè)范圍為更安全的產(chǎn)品設(shè)定最高稅收水平，以保持最高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品和最低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品之間的稅收差異。

第五，歐盟委員會(huì)計(jì)劃通過進(jìn)一步控制廣告和促銷活動(dòng)，使歐洲公民更難了解更安全的吸煙替代品，并可能故意誤導(dǎo)消費(fèi)者，其包裝和警告暗示夸大低風(fēng)險(xiǎn)吸煙替代品的風(fēng)險(xiǎn)。再一次，監(jiān)管策略是將所有產(chǎn)品視為與香煙一樣有害，而實(shí)際上需要的是更細(xì)致入微的風(fēng)險(xiǎn)溝通。如果歐盟跟隨世界衛(wèi)生組織的方向，它將有可能陷入對(duì)言論自由和合法意見的不當(dāng)限制。

我的問題是為什么？是什么可怕的專制反射導(dǎo)致歐共體壓制有利于健康的創(chuàng)新，并將機(jī)遇視為威脅?在一個(gè)運(yùn)作良好的內(nèi)部市場(chǎng)內(nèi)，商品和服務(wù)有機(jī)會(huì)自由流動(dòng)，從而提供高水平的健康和消費(fèi)者保護(hù)。如果允許內(nèi)部市場(chǎng)按預(yù)期運(yùn)作，可能會(huì)結(jié)束香煙時(shí)代和吸煙相關(guān)疾病的流行。然而，它最熱心的擁護(hù)者，歐盟委員會(huì)，似乎不愿意讓內(nèi)部市場(chǎng)通過消費(fèi)者偏好、競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)造性破壞的力量來摧毀香煙貿(mào)易。這是令人感到遺憾的。