今天，我們仍要提倡理性控煙

真正從國情與實際出發的理性控煙才能真正保障公眾權益

2021年全國兩會召開在即，媒體報道全國人大代表、無錫市人民醫院副院長陳靜瑜將在全國兩會上提交《關于盡快出臺國家〈公共場所控制吸煙條例〉的建議》。作為國內頂尖的肺移植專家，作為代表履職盡責的這14年，陳靜瑜每年都在兩會期間提出五六條建議，不少建議關乎肺病相關，也都都源于他的一片醫者之心，對公共衛生事業起到非常大的推動作用。對他今年的提案，我覺得很好，但有些方面還是可以再推敲一下。

一是允許餐飲場所、娛樂場所等室內公共場所設置吸煙區域，并未違反《煙草控制框架公約》。

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首先，《公約》中“室內公共場所”并未明確將私人經營的餐飲或娛樂場所納入其中。

《公約》第8 條 防止接觸煙草煙霧

　　1.各締約方承認科學已明確證實接觸煙草煙霧會造成死亡、疾病和功能喪失。

　　2.每一締約方應在國家法律規定的現有國家管轄范圍內采取和實行，并在其他司法管轄權限內積極促進采取和實行有效的立法、實施、行政和/或其他措施，以防止在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所，適當時，包括其他公共場所接觸煙草煙霧。[1]。

其次，《公約》 “實施準則”的含義需要厘清。

“實施準則”在WHO英文原版中為“Guidelines and policy options and recommendations for implementation of the WHO FCTC”，而非準則常用的來源criterion或standard。直譯應為“ 實施公約的指導方針、政策選項及建議”

并且這份建議的官方中文版在《準則的目的》段落中明確說明了：

準則的目的

1. 本著《世界衛生組織煙草控制框架公約》其它規定以及締約方會議的意圖，這些準則旨在協助締約方履行其按照公約第?8 條承擔的義務。這些準則的擬定，是基于最新證據以及成功推行有效措施減少接觸煙草煙霧的締約方的經驗。

2. 準則包含商定的原則聲明和有關術語的定義以及關于履行公約義務的必要步驟的商定建議。此外，準則還確定了應當采取哪些必要措施，有效防止二手煙草煙霧的危害。鼓勵締約國不僅在履行按照《公約》承擔的法律義務時，而且在推行保護公眾健康的最佳做法時采用這些準則。[2]?

一是協助承擔義務，二是基于成員國有效經驗，三是鼓勵締約國采用這些“最佳做法”。因此，這其中提供的是在履約公約的最高標準或者說是最佳樣板。因此，這是《公約》的最高期待，而非最低標準，是標準中的100分，而非60分。

目前，公約締約方182個國家，協議締約方62個[3]，其中日本也是2004年就加入的締約方。2018年7月，號稱日本史上最嚴厲的禁煙規定新的《健康增進法》通過參院成為法律，實行學校、醫院、政府機構和幼兒園完全禁煙。但對于餐飲店，如果經營者選擇室內可吸煙，那么必須在門口進行清楚標識，且20歲以下未成年人禁止進入該店鋪。2020年4月實施的《改正健康增進法》原則上從明年4月開始禁止在室內吸煙，但是對于店面超過100平方米并滿足一定條件的店鋪，允許設置吸煙專用房間。這樣的立法值得稱道，真正達到了互不干擾，互相尊重。

二是應當引用客觀的調查數據

首先，中國控制吸煙協會的《10城市公眾對公共場所室內全面禁煙態度調查報告》甚至在其官方網站上的無從查找，也無從查看調查過程與結果，不應當作為數據支持來源。

其次，《ITC項目中國調查第一輪至五輪調查報告》顯示：不論是吸煙者還是非吸煙者都支持更強的煙草控制政策。這句話過于含糊，沒有具體指出支持哪種控制政策。

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實際上，這個調查報告依然有著自己的傾向。例如：在調查對無煙法規的指標時，采用了表7的指標，因此得出了這樣的結論：“2013-2015年間，92%的吸煙者和93%的非吸煙者認為在餐廳和其它公共場所禁煙“好”或“非常好”。這些高度支持表明中國吸煙者已經準備好接受強有力的全國性無煙法律。”?[3]

這類問卷設計就明顯具有隱蔽的傾向性，選項中只有認為餐廳和其他室內公共場所禁煙好不好，也就是預設了一個只有全部禁或全部不禁的二選一問題，那么即使是吸煙者其考慮到家庭也愿意選擇全禁，這是其作為一個家庭成員的責任感做出的選擇，是人性的善，但這樣的善不應被利用。

如果餐廳可以分為全部禁煙餐廳和吸煙餐廳，并在入口明示，吸煙餐廳禁止青少年進入。問卷中有這樣的選項，結論會完全相反。

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可作為例證的就是報告中對酒吧禁煙的調查，因為酒吧天然不是家庭聚會的場所，吸煙者給出了完全不同的選擇：

例如：對無煙酒吧的支持與ITC其他國家的調查結果相符，公眾對酒吧禁煙的支持度比對其他公共場所禁煙的支持度低。在第二至四輪之間，各個城市只有少于半數的吸煙者支持在酒吧內禁煙（圖32）。但是，酒吧禁煙的支持度隨著時間推移略有提高，其中增加最快的是北京（在第二輪時為24%，第五輪時達到56%）。[3]

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?即使是在北京，也只有勉強一半的支持率，這還也是全面禁煙的二選一問題。如果再加入設置酒吧吸煙區和非吸煙區，我相信這個一半的比率都沒有。

三是應當尊重地方立法權

我國憲法第九十九條規定：“地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行；依照法律規定的權限，通過和發布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃。”?根據依法治理理念，在制度、體制、機制的建設和使用中，地方再嚴格依照國家和省域已有的法律和法規，同時依法，審慎、充分利用城市立法權(根據全國人大2015年對《立法法》的修訂情況，地方立法權會擴至所有設區的市)，形成城市治理的法律方法。

在美國等聯邦制國家，不同州關于經濟發展、稅制、持槍等關鍵因素的不同立法體現了所在州人民的傾向，凸顯了各州完全不同的競爭力，形成了差異性的競爭優勢和特色吸引力。

雖不同于其聯邦制，但在我國，憲法第二條明確規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。這已經闡明了社會、城市“誰來治理”的問題。治理不同于作為一種單向度活動的統治，治理強調的是多元主體的參與和協同。在城市治理中，政府、社會和公民是當然的治理主體。城市治理必須實現公共部門、私人部門、第三部門、普通公民的合作治理。近年來，我國依法確立政府在城市治理體系中的主導地位，依法保障社會和公民在其中的參與權，打破體制機制障礙，創新應用各種有利于多元主體協同的技術，形成了良性有序的政社協同和官民共治，實現了城市共治共管，共建共享。[4]陳院長提到的“即使是啟動立法程序，也會遇到各方利益博弈，阻力困難”，是缺乏對立法與社會治理的理解，立法當然是考慮到社會各方利益，是涉及各方的通盤考慮，而不是統治式武斷，那個過程不叫立法，而叫下通知。

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我國幅員遼闊，人口眾多，也是個地貌豐富，民族眾多的大國。各個城市有其特定的經濟基礎、思想形態、法治狀況和地理條件，上海與石河子人口密度、人口組成、產業狀況、發展優先都不同，廣州與昆明思想形態、生活習慣也都不同。各個地方發展優先不同，開放程度也不同，完全可以在國家立法基數上做出自己的理解和地區立法，或吸煙與非吸煙娛樂場所分設，或設立吸煙區，給出自己城市對控煙的答案。全國性立法是底線，不應將底線無限上升。

其實，我國在涉及控煙方面并非沒有國家級的立法， 2020年6月實施的《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》第七十八條規定：國家采取措施，減少吸煙對公民健康的危害。公共場所控制吸煙，強化監督執法。煙草制品包裝應當印制帶有說明吸煙危害的警示。禁止向未成年人出售煙酒。第一百零八條規定：省、自治區、直轄市和設區的市、自治州可以結合實際，制定本地方發展醫療衛生與健康事業的具體辦法。這就是已經授予地方因地制宜的進行控煙的立法。[5]

醫者仁心，我們從陳院長連續多年不懈提出控煙提案，可以感受到作為醫務工作者對大眾健康的關心。但高質量控煙宜疏不宜堵。公共場所也不應無限擴大，應當將政府部門、學校、醫院、交通樞紐等提供公共服務的場所與餐吧、酒吧、KTV等私人娛樂場所區分開來。控煙目的在于將煙草使用者與非吸煙者分離，而不是禁絕吸煙者吸煙。在不影響他人的情況下，普通大眾都有使用合法癮品的自主權，吸煙者沒有所謂“原罪”。在全面禁與完全不禁兩極中間，仍有無數的解決方案可供選擇。在立法過程中，專業性強的方面確實應由專家提供建議，再綜合各方面訴求，逐步形成立法。

一刀切式管理看似易行，但實則簡單粗暴，執法難度大、成本高、實行效果可能會出現反復。只有從國情與實際出發理性控煙，才能真正推行可以實行的措施，真正保障公眾健康權益。

[1]https://www.who.int/fctc/text_download/zh/

[2]https://www.who.int/fctc/treaty_instruments/adopted/article_8/zh/

[3]https://itcproject.org/findings/reports/itc-china-project-report-waves-1-to-5-2006-2015-october-2017-chinese/

[4]中國城市治理現代化研究院轉自《上海行政學院學報》2017年第20175期 作者：夏志強 譚毅

[5]http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201912/6c2bb7817a774c5596aedd36e19b4442.shtml