美國禁酒令是1919年1月16日批準的美國第十八條憲法修正案和1919年10月28日通過的沃爾斯特德法案（Volstead Act）的通俗叫法。禁酒令規定自1920年1月17日起，美國禁止釀造、運輸和販賣含酒精的飲料，違反者將被處以高額罰金甚至監禁，該法令于1933年被正式廢除，這一時期（1920~1933年）在美國歷史上被稱為禁酒時期（Prohibition Era）。本文回顧了美國禁酒令從頒布到廢止的曲折歷史，并以此為鑒，提出對控煙工作的幾點啟示。

美國禁酒運動的發展歷程

禁酒運動早期：零星禁酒組織的產生。

美國殖民地時期，酒被認為是上帝賜予人們的禮物。酒的用途十分廣泛且具有一定的藥用價值，而且當時娛樂活動極其貧乏，飲酒對人們來說是一種難得的放松方式。另外，釀酒業在殖民地經濟中起重要作用，由于交通不暢，美國西部生產的谷物不便運輸，于是農民將谷物釀成威士忌出售，體積小、利潤高，成為西部地區重要的經濟來源。

美國獨立革命至南北戰爭時期是禁酒運動的開始和形成階段，酒對人體健康和社會秩序的危害性開始受到關注，禁酒組織相繼成立。早期的禁酒運動主要通過宗教運動的形式展開。到了19世紀30年代，非教會人士也開始積極參與禁酒運動。但當時的禁酒組織規模小，幾乎沒有社會影響力。

禁酒運動快速發展：社會禁酒意識的覺醒。

南北戰爭結束后，美國工業化速度加快，勞動生產率大幅度提高，釀酒業發展迅速，隨后的20年間釀酒業的投資增長了7倍。與此同時，工業化推動了城市化的進程，城市人口急劇膨脹，住房、工作壓力、犯罪等城市問題逐漸顯現，去酒館飲酒成為當時主流的娛樂方式。供需的雙重刺激大大帶動了酒館經濟，但隨之而來的是各種社會問題的滋生。酒館里尋釁滋事的現象十分猖獗，酒后家庭暴力和虐待兒童的現象也屢見不鮮。政府缺乏有效的監督，正常社會秩序受到嚴重沖擊。

1920年1月17日凌晨0時，美國憲法第18號修正案——禁酒法案正式生效。美國開始了長達14年之久的禁酒時期（The Prohibition），“那個夜晚是美國人個人自由被剝奪的前夜”。

同時，人們對飲酒與健康的關系有了更加科學的認識。科學家通過實驗證明了酒精會抑制大腦和神經中樞的活動，還會造成器官性病變。科學知識的普及改變了公眾對酒的態度，禁酒知識被寫進公立學校的課本，這將飲酒的傷害上升至科學范疇，對之后禁酒令的頒布產生了深遠影響。

社會問題是禁酒運動的催化劑，科學研究成果為禁酒改革者提供了有力的證據。在此背景下，禁酒運動深入到社會各個方面。首先是工業界，保證生產安全和提高工作效率是推動工業界禁酒的主要原因，企業家越來越關注禁酒問題，拒絕聘用酗酒者，禁止員工在崗時飲用致醉飲品。勞工階層同樣支持禁酒，進步運動時期的“美國夢”是底層勞動者的重要精神支柱，遠離酒精、保持冷靜是他們跨越階層的基本要求。另外，19世紀末美國興起工會運動，工會組織為了在與資方的談判中取得勝利，拒絕接納酗酒會員。部分商界人士也支持禁酒，認為禁酒提高了城市和居民的儲蓄額，能夠更好地刺激零售業的發展。

禁酒運動達到巔峰：禁酒令的頒布。

19世紀晚期，禁酒組織逐漸開始呈現出全國性、影響大、職業化的特點，它們是禁酒運動最重要的推動者，成功地將禁酒從社會問題上升為政治議題，并利用其成熟的政治手段影響政府決策，其中最著名的禁酒組織有基督教婦女聯合會（WCTU）和美國反酒館聯盟（ASL）。

WCTU看似是一個傳統宗教禁酒組織，但不同的是，它將禁酒運動與爭取婦女投票權、性別改革、提升婦女的社會地位等政治理念有機結合，動員了不同階層、不同種族的婦女加入禁酒運動，聲勢浩大的婦女禁酒運動引起社會的轟動。它首次將禁酒運動與政黨和政治聯系在一起，向州政府請愿、游說議員，要求州議會通過其提出的“科學禁酒教育”的立法建議和其他嚴厲的禁酒立法，迫使政黨和政府正視酒精問題，禁酒運動從此上升為全國的政治事件。

ASL創建的時間更晚，它是美國歷史上第一個借助公眾輿論，影響公共政策及現代利益集團的范例，也是當時美國最強大的院外政治游說集團。它將科學化組織和職業運營模式融入禁酒運動中，雇用職業經理人操控社會媒介進行宣傳，引導民眾情緒，對時任官員施加壓力或承諾予以選民支持。ASL是禁酒運動后期最重要的力量，它利用自身廣泛的群眾基礎、精英化的戰略決策團隊和雄厚的資金支持，將影響力滲透至美國最高政治決策機制。美國的政治家們放棄了原本遠離禁酒這一敏感議題的做法，將其納入議事日程，許多州通過了禁酒立法。但全國范圍的禁酒才是ASL的最終目標，為此，訓練有素的禁酒宣傳團隊在地方政府、州政府和國會三個層面發揮作用，引導投票者，對競選官員施加壓力，1916年國會選舉后兩院支持禁酒的議員人數占絕對優勢。

ASL的努力和策略為禁酒令的出臺鋪平了道路，第一次世界大戰的爆發則是一個重要契機。進步主義思潮使戰爭中的美國人接受了為集體利益約束個人自由的思想，加強了聯邦政府的權力，同時史無前例的愛國熱情席卷美國，加深了普通民眾對德裔居多的酒業利益集團的仇視。釀酒商和酒館從過去概念上的敵人變成了實實在在的公敵，全國禁酒勢不可擋。1917年12月，國會通過了第十八條憲法修正案，它規定禁止在美國生產、銷售、運輸和出口酒類飲料。1919年1月修正案為四分之三以上的州議會批準，并于1920年1月17日生效。為了實施修正案，1919年10月，國家禁酒法案（也稱沃爾斯特德法案）通過，它是依據新憲法制定的具體執行禁酒的法律，與新憲法同時生效。禁酒運動達到了歷史巔峰。

美國禁酒令廢除的背景、過程和原因

國民越禁越喝、黑幫肆無忌憚、政府負擔加重：禁酒令成績單慘不忍睹。

禁酒令通過后，禁酒主義者一片歡騰，希望借此鏟除飲酒給美國社會帶來的諸多問題，促進經濟繁榮，提高工作效率，維護社會穩定。但是事與愿違，在禁酒令持續的近14年間，禁酒效果與預期相距甚遠。首先，酒精的生產和消費量不減反增。禁酒令剛開始執行的前幾年，美國的酒類消費明顯減少，然而禁酒令無法禁止國民的真實飲酒需求，利用蒸餾工具私自釀酒的情況十分普遍，甚至有人假裝生病從醫院獲取高濃度醫用酒精。據統計，禁酒期間雖然人均啤酒的消費量下降了四分之三，但酒精的總體銷量卻成倍增長，由于私酒的制作工藝粗糙，當時因酒精中毒死亡或失明的事件時有發生。有數據顯示，1929年死于酒精中毒的人數是10年前的30多倍。同時，違禁走私層出不窮，1924年前后每年有約400多萬加侖的各種酒類非法流入美國市場，非法酒類銷售網點超過20萬個，地下酒館更是數不勝數。

《了不起的的蓋茨比》里，蓋茨比探訪了一家內有乾坤的理發店，深入其中，竟是一家華麗的酒吧。這就是上世紀30年代，美國禁酒令時期的“秘密酒吧”。

其次，禁酒滋生了一系列社會問題，助長了有組織犯罪集團的發展。面對販賣私酒的豐厚利潤，美國的黑幫組織紛紛開辦非法酒廠，組織生產、運輸和銷售，走私各種酒類，向地下酒館提供私酒買賣保護，還經營夜總會、酒店、賭場和毒品館，每個城市都有一兩個較大的犯罪團伙組織，控制著整個城市的私酒交易。黑幫組織往往賄賂官員、買通警察，與政界建立聯系，嚴重影響了社會治安。禁酒期間，美國犯罪率直線上升，全國大城市兇殺率增長了50%，娛樂場所的熱鬧氣氛被恐怖和暴力所替代，人身襲擊、婦女兒童犯罪案件發生率也快速增長，成為困擾大多數州政府的首要社會問題。這些黑幫后來演變成了現在跨國的有組織的犯罪集團，成為歷史遺留問題。

最后，政府負擔大大加重。一方面，禁酒執法增加了政府的開支。禁酒執法工作主要包括監督工業酒精的生產、監督藥劑師和醫生的操作規程、摧搗酒精的非法釀制、關閉地下酒館、防范酒類走私等，事務繁多，需要經費和人員保障，為此聯邦政府專門成立了禁酒局。1920年至1930年，聯邦政府在這一方面的花費增加了至少10倍，很大部分用在禁酒執法上。禁酒局的年度預算從440萬美元提高到了1340萬美元，海關雇員增加了45%，海岸巡邏隊的人數增長了188%。與此同時，禁酒大大減少了聯邦政府的稅收收入。1913年之前，聯邦政府30%~40%的收入來自對酒類的征稅。據估計，禁酒時期，聯邦政府在稅收上損失約110億美元（以購買力平價換算成今天的價值，約為1600億美元）。

憲法第二十一條修正案的頒布：禁酒令正式廢除。

20世紀20年代后期，禁酒令帶來的社會問題愈加明顯，政治家的不滿、民眾的憤怒、反禁酒組織的活躍使得廢除禁酒令的呼聲越來越高。1928年的總統大選是禁酒運動的重要轉折點，雖然反禁酒的民主黨人史密斯在總統大選中選票負于支持禁酒的共和黨人胡佛，但史密斯第一次將廢除禁酒令提上了政治日程，將過去雜亂無章的反禁酒組織團結到了一起，并使之從一個渙散的民間組織變成了一個有凝聚力的政治勢力，讓廢禁浪潮由紐約波及整個美國。從此民主黨與廢禁聯系在一起，在之后的選舉中，民主黨贏得了廣大渴望廢除禁酒令的社會人士的支持。

1929年，美國爆發經濟危機，胡佛政府面對危機束手無策，美國民眾的困惑和絕望對政治家們發動廢禁產生了巨大推動力。1932年，民主黨人羅斯福接過史密斯的廢禁大旗，順應民意，贏得了大選。上任后，羅斯福迅速著手對沃爾斯特德法案進行修改，使啤酒和葡萄酒合法化，同時他啟動了第二十一條憲法修正案，旨在取締第十八條修正案。1933年12月5日，超過四分之三的州通過了第二十一條修正案，新憲法正式生效。這意味著禁酒令正式被取締，長達一個多世紀的禁酒風波戛然而止。

不可否認，美國禁酒運動具有良好動機和一定的進步性，它的出發點是鏟除社會中的罪惡，消滅酗酒、政治腐敗以及家庭暴力。同一時期的俄羅斯、加拿大、挪威、芬蘭等國也先后推出了禁酒令，它符合當時的社會大背景，體現了各國人民追求美好健康生活的共同心愿。然而，試圖通過一紙條文來規范個人的生活習慣和社會傳統、以達到造福整個社會的想法，帶有濃厚的理想主義色彩。這些國家的禁酒運動不約而同走向失敗。

內外因共同作用：禁酒令失敗的原因分析。

禁酒令本身存在諸多隱患。第一，禁酒令違背了事物的發展規律和社會真實需求。它忽視了美國民眾幾百年來的消費傳統，試圖一蹴而就實現禁酒，導致市場供需失衡，催生了黑市交易、權力尋租等影響正常經濟社會發展的負面影響。同時，它旨在通過立法的手段強制改變國民的生活習慣和個人嗜好，嚴重干涉個人自由，引發民眾的不滿。第二，過于苛刻的酒精標準引發了社會的普遍抵制。法案規定致醉酒類飲料的定義為含酒精量高于0.5%的一切飲料，禁酒前美國啤酒的酒精含量為5%，即使在一戰時期，啤酒的酒精含量也達到了2.75%。這一過低的標準等于禁止所有酒類，而禁酒運動的初始階段，人們的目標是禁止致醉酒類和烈性酒，不包括美國人日常飲用的淡啤酒，過于苛刻的酒精標準反而破壞了它所依靠的社會基礎。第三，禁酒令采取了雙重標準，具有歧視性。禁酒令對城市居民的飲酒行為十分嚴苛，但對農村居民十分寬松，其中有一條款飽受爭議，即允許家庭生產以家用為目的、非致醉的蘋果酒（農村地區常見的酒類）和果汁。這意味著農村居民可以十分輕易地獲得酒精飲料，除了自家釀酒外，葡萄酒商也可以將葡萄和果凍合法地賣給有生產條件的家庭（多位于農村地區）制作葡萄酒，因此農村地區人們飲酒的現象非常普遍。這引起了城市居民和新移民的不滿，認為該法案只針對城市中下階層，而非全美人民，與“天賦人權”“人人平等”的美國憲法精神不相符合，激化了矛盾，引發了民眾對立。

禁酒執法工作舉步維艱。根據憲法修正案規定，美國聯邦和地方都對禁酒擁有執法權，其中聯邦的執法具有主導作用。但美國聯邦政府對禁酒前景盲目樂觀。禁酒令生效后，聯邦政府的注意力轉向了其他事務，每年撥付給禁酒局的資金難以支撐起近3000名執法人員的正常工作，執法人員數量常年不足，受賄腐敗的現象司空見慣。禁酒局任人唯親的現象也非常嚴重，超過四分之三的執法人員與政客和禁酒組織有著特殊關系。這導致當時禁酒執法人員的素質低下，不僅不能有效執法，甚至犯法，嚴重影響了禁酒隊伍的形象。另外，禁酒工作需要聯邦多個部門相互配合，如海岸警衛隊、海關等，但部門之間因利益之爭相互掣肘，禁酒局的工作很少能夠得到其他機構的支持。受制于經費和人員不足、社會阻力大、缺乏其他部門的配合，聯邦的執法力不從心。

州政府的禁酒執法更加敷衍搪塞。1923年各州投入禁酒執法資金加在一起不到55萬美元，后期有28個州甚至拒絕撥付資金，各州政府在禁酒上的投入不到公園維護費的四分之一。缺少資金支持的情況下，執法較嚴的州違反禁酒令的案件堆積如山，法庭不得不專門設置“討價還價日”，只要被告愿意放棄陪審團審理，承認自己違法并交納一定的罰金，就可以免除牢獄之災，而一些傳統反禁酒州甚至公開拒絕禁酒。可以說，州禁酒執法工作形同走過場。

槽糕的禁酒執法降低了人們對政府和法律的信任度，普通民眾公然藐視法律、違反禁令、公開喝酒，“特權”人群不認真遵守法律，執法人員知法犯法，整個社會對禁酒令產生了強烈的抵觸情緒。

一戰后美國的政治環境、經濟社會和文化思想發生變化。民眾開始對進步主義時期政府干預社會生活的政策和做法產生質疑，社會各界呼吁恢復“常態”社會，同時執法人員在禁酒實踐過程中頻頻侵犯個人人身自由，與美國社會的根本價值觀不符，廢除禁酒令的呼聲越來越高。另一方面，現代都市文化的盛行給禁酒工作帶來了巨大挑戰。這一時期美國經濟繁榮，城市化進程明顯加快，以消費和娛樂為特征的新城市文化悄然興起，消費主義取代了勤儉克制的新教倫理和清教精神，酒類、電影、旅游、化妝品等成為美國中產階級生活的主流，地下酒館生意興隆。第三產業的發展促進女性就業，工作機會的增加提高了她們的經濟地位和獨立性，女權意識逐漸覺醒，新女性將喝酒視為獨立的重要標志，禁酒運動曾經的忠實陣營開始瓦解。政治、文化、思想、社會等多方面的因素讓廢除禁酒的呼聲越來越高漲，傳統禁酒組織日漸式微，反禁酒組織大量涌現。

禁酒令失敗對控煙工作的啟示

煙草和酒類產品具有相似的行業和消費特征，它們都是嗜好性快速消費品，有龐大的消費人群、市場需求和長期消費傳統，是重要的稅收來源。美國禁酒令的曲折經歷對控煙工作有一定啟示。

對吸煙宜采取控制和引導措施，而意在禁止的非理性過激措施并不適用。政策和法令要達到既定目標，必須尊重人類社會發展和個體行為的規律。吸煙至今已有500多年的歷史，煙草已經滲透到社會的各個方面，擁有廣泛的社會消費需求。目前，全球仍約有11億成年吸煙者，在可預見的未來，全球煙草市場需求依然很大。如果不顧社會的真實需求，對吸煙采取意在禁止的非理性過激措施，不但不能達到政策目的，反而可能使社會蒙受損失。改變和消除吸煙行為是一個漫長的過程，不可能一蹴而就，推進煙草控制工作要有足夠的耐心，逐步采取控制和引導措施，這既是順從社會的發展規律，也是尊重真實人性的具體表現。

制定相關控煙法律和政策要避免矯枉過正。法律和政策的制定應該立足一國的基本國情，超出社會發展階段的法律和政策往往事與愿違。禁酒令本著維護社會穩定的目的最終卻滋生了走私犯罪和政治腐敗，希望減少酒精對人體健康的影響最終卻讓人們消費了更多劣質酒精，這些都是倡導禁酒者始料未及的。控煙行動同樣需要理性，煙草產業在許多國家的經濟中具有重要地位，過激控煙可能會加重政府財政負擔，大大加劇走私、制售假煙等非法貿易行為，激化社會矛盾，引起吸煙者和非吸煙者的對立，對國家和社會造成更嚴重的傷害。

要正確處理立法與執法的關系。良法是善治的前提，法律的生命力在于執行。美國禁酒令失敗的原因之一就是立法目標與執法能力的脫節。禁酒令失敗后，美國政府把對酒類的普遍管制改為就某一具體問題立法，比如設置合法飲酒的年齡，嚴懲酒后開車等。這些法律執行所需要的能力與實際執行能力基本一致，最終獲得了長期的堅持并收到了顯著效果。煙草控制涉及法律、經濟、社會、科學技術、公共政策、衛生健康等多個領域，專業化要求高，所需要的社會資源龐大，出臺煙草控制政策法令需要結合國情和社會經濟發展實際，全面深入調研，科學評估實施成本、實施手段和實施效果，避免不當立法、跟風立法和有禁不止、有令難行。