編者按：2021年12月31日上午，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)法律工作委員會(huì)舉辦“控?zé)熍c《鐵路法》修改討論會(huì)”（暨國(guó)際綠色發(fā)展會(huì)2021/20），旨在進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)控?zé)熈⒎üぷ?#xff0c;促進(jìn)實(shí)現(xiàn)無(wú)煙列車，助力實(shí)施《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》。12位來(lái)自公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、未成年保護(hù)及法律等領(lǐng)域的專家（其中包括2位全國(guó)政協(xié)委員）出席會(huì)議，梳理控?zé)熜蝿?shì)和問(wèn)題，分享精彩觀點(diǎn)，并提出對(duì)《鐵路法》的修改建議。中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授馬燕出席了此次會(huì)議并建議增加全面禁煙條款，確立“禁煙是原則，允許吸煙是例外”的立法原則。

以下是馬燕副教授的發(fā)言：

謝謝各位代表，大家早上好，非常感謝綠會(huì)搭建這個(gè)平臺(tái)，能夠在2021年最后的一天與大家共同參加這個(gè)會(huì)議我感到非常榮幸。前面的各位專家和領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)言我都認(rèn)真的聆聽了，收獲非常大。

結(jié)合會(huì)議主題我談三點(diǎn)：

第一點(diǎn)，控?zé)熈⒎ǖ谋匾约捌浠A(chǔ)。

從立法的必要性和基礎(chǔ)這個(gè)角度來(lái)看，我認(rèn)為首先吸煙屬于個(gè)人的行為，大眾已經(jīng)普遍認(rèn)為它是不良的嗜好，雖然屬于個(gè)人行為，但是不良嗜好，其影響范圍非常的廣，它不僅僅會(huì)影響身邊人的健康，特別是對(duì)少年兒童的影響，也會(huì)污染局部區(qū)域的環(huán)境。

大家肯定都有過(guò)體會(huì)，曾到過(guò)允許吸煙的餐廳，或者酒店的房間，即便是幾天已經(jīng)沒(méi)人吸煙了，但是我們還能夠聞到煙的味道。所以從這一點(diǎn)上來(lái)講，吸煙對(duì)少年兒童特別是老弱的這種人的影響會(huì)非常大，會(huì)危害人體健康，增加社會(huì)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。另外從建設(shè)健康中國(guó)和美麗中國(guó)這個(gè)角度來(lái)講，不僅涉及到未來(lái)勞動(dòng)力的質(zhì)量，還關(guān)乎到國(guó)家整體的可持續(xù)發(fā)展。

從世界范圍內(nèi)來(lái)看，公益組織和環(huán)保社會(huì)組織在控?zé)煹姆矫孀龀隽撕芏嗯?#xff0c;其中中國(guó)綠發(fā)會(huì)就是在我們國(guó)家率先在控?zé)燁I(lǐng)域開展工作的典型代表。綠會(huì)在環(huán)境公益訴訟、社會(huì)宣傳、促進(jìn)執(zhí)法方面都做出了卓有成效的努力。這個(gè)成績(jī)非常突出，應(yīng)當(dāng)在這個(gè)基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)深度控?zé)煛?/p>

在法律層面上，除了世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》（FCTC）的第8條的規(guī)定之外，在我們國(guó)家現(xiàn)有的立法中，特別是《民法典》中的綠色原則，環(huán)境保護(hù)中的保護(hù)公眾健康，協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等等這些原則都為控?zé)熖峁┝擞辛Φ姆缮系闹?#xff0c;提供了現(xiàn)行立法的依據(jù)。

從我國(guó)控?zé)煹膶?shí)際情況來(lái)看，雖然我是第一次參與控?zé)煹挠懻?#xff0c;但是我一直在關(guān)注中國(guó)綠發(fā)會(huì)前幾個(gè)關(guān)于控?zé)煹脑V訟。從這些資料中也能夠看到，2008年以來(lái)，很多城市制定了地方性的控?zé)煼ㄒ?guī)，但是上位法比較欠缺。從人民群眾的呼聲和切身需要來(lái)看，國(guó)內(nèi)外的研究機(jī)構(gòu)調(diào)研的資料都表明了應(yīng)該禁止在室內(nèi)和交通工具內(nèi)吸煙。

從研究調(diào)查的結(jié)果上來(lái)看，無(wú)論是吸煙者還是被動(dòng)吸煙者，大部分都支持在公共交通的工具上，在學(xué)校、醫(yī)院這種特定的場(chǎng)所禁止吸煙，80%以上的被調(diào)查者支持，在會(huì)議室、餐廳和酒吧等這些區(qū)域禁止吸煙。

第二點(diǎn)，控?zé)煹挠行緩绞鞘裁?#xff1f;

我們今天重點(diǎn)談控?zé)煹膶?duì)象是以《鐵路法》的修改為契機(jī)，也就是說(shuō)涉及到從完善立法角度上來(lái)促進(jìn)廣泛控?zé)煛?/p>

從控?zé)煹挠行緩缴蟻?lái)看，國(guó)際社會(huì)和我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)充分表明以下這幾個(gè)手段都是非常有效的，包括立法手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段，還有宣傳手段和教育手段等等。

在立法層面上，控?zé)熒婕暗叫l(wèi)生、環(huán)保、交通、建筑、未成年人保護(hù)等法律領(lǐng)域，目前在控?zé)熯@個(gè)領(lǐng)域還沒(méi)有形成一個(gè)完整的法律體系，衛(wèi)生立法、環(huán)保立法、交通立法、建筑立法和未成年人保護(hù)法等，雖然都有從不同的角度對(duì)控?zé)熁蛘呓麩熡幸恍┮?guī)定，但是沒(méi)有形成一個(gè)有機(jī)的整體。

從有效控?zé)煹慕嵌葋?lái)看，應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)全民控?zé)煹姆审w系。就是說(shuō)在這種法律體系的支撐之下，有一些區(qū)域率先達(dá)到全面禁煙，比方說(shuō)公共場(chǎng)所、交通工具等，還有可以建設(shè)無(wú)煙學(xué)校、無(wú)煙公寓、無(wú)煙社區(qū)等。我國(guó)現(xiàn)有的立法在控?zé)煼矫嫒员容^滯后，所以綠發(fā)會(huì)抓住這次《鐵路法》的修改，努力促進(jìn)鐵路控?zé)熈⒎?#xff0c;我認(rèn)為是切合實(shí)際，選擇對(duì)了時(shí)機(jī)，特別是通過(guò)《鐵路法》的修改，促進(jìn)在鐵路這個(gè)交通的重要基礎(chǔ)保障上，做出全面控?zé)熜袆?dòng)。

所以我個(gè)人認(rèn)為在鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)應(yīng)該確立“全面禁煙是原則，允許吸煙是例外”的立法思維。抓住鐵路立法修改的這次機(jī)會(huì)，積極的推進(jìn)控?zé)煿ぷ鳌Ｎ覈?guó)環(huán)保法相關(guān)的立法修改過(guò)程中做出了非常好的表率。比方說(shuō)近日通過(guò)的《噪聲污染防治法》修改，第10條就規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)基礎(chǔ)群眾性自治組織、社會(huì)組織、公共場(chǎng)所管理者、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)人、志愿者等開展噪聲污染防治法律規(guī)范知識(shí)的宣傳，這個(gè)規(guī)定非常好，體現(xiàn)了公眾參與、多元共治。該規(guī)定對(duì)于控?zé)熈⒎ㄒ灿袇⒖純r(jià)值。在控?zé)煼矫嬉矐?yīng)當(dāng)形成廣泛的公眾參與機(jī)制。從如何控?zé)煹耐緩竭x擇上，立法很重要，除了立法之外，控?zé)熞策€會(huì)涉及到稅收，宣傳、教育等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)也應(yīng)該全面的推進(jìn)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段、宣傳教育等方式積極推進(jìn)，形成一個(gè)非常健全的控?zé)熒鐣?huì)體系。

第三點(diǎn)，關(guān)于《鐵路法》修訂草案征求意見稿的具體的建議

一是建議在《鐵路法》客運(yùn)協(xié)議中增加全面禁煙條款，確立禁止吸煙是原則，允許吸煙是例外的立法原則。確定禁煙是原則，也就是說(shuō)在整個(gè)鐵路車輛運(yùn)行中，旅客在車內(nèi)是全面禁止吸煙的，在部分的車站（如露天車站等）可以設(shè)少量的吸煙區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)允許吸煙。如果火車內(nèi)和所有車站都是禁止吸煙的，執(zhí)行起來(lái)比較困難，我國(guó)吸煙人數(shù)眾多，可能執(zhí)法的成本或力度需求會(huì)特別大。總之，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)切合實(shí)際，鐵路應(yīng)當(dāng)全面控?zé)?#xff0c;所有車內(nèi)禁止吸煙，可以在環(huán)境允許的車站劃定區(qū)域或設(shè)立吸煙亭等。關(guān)于吸煙和香煙的替代品，這些在立法中應(yīng)該有明確的規(guī)定，包括現(xiàn)有的可能危害他人身體健康的香煙替代品都應(yīng)該是禁止的。

我認(rèn)為在鐵路法中應(yīng)該首先有一條原則性的規(guī)定，然后其具體內(nèi)容分散到其他的相應(yīng)條款中。

因?yàn)榻麩煱凑砧F路的特殊性，它既有運(yùn)輸?shù)膮f(xié)議，同時(shí)它還有監(jiān)管內(nèi)容，即有這種平等主體之間的運(yùn)輸關(guān)系，還有管理與被管理的監(jiān)管關(guān)系及保護(hù)公共利益的需要。從這個(gè)角度來(lái)講的話，僅有現(xiàn)在的《鐵路法》修訂草案中寫的第五十八條（五）“在禁止吸煙的列車上、其他列車以及鐵路車站的禁煙區(qū)域內(nèi)吸煙，或者使用能夠產(chǎn)生煙霧的香煙替代品及其他物品；”僅有這一條是不夠的。

《鐵路法》既涉及到運(yùn)輸協(xié)議雙方的權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)，還涉及到整個(gè)鐵路運(yùn)輸過(guò)程中監(jiān)管關(guān)系，包括鐵路公安等等，建議在立法中原則性條款規(guī)定禁止車內(nèi)吸煙，然后對(duì)禁止吸煙的權(quán)利和義務(wù)，執(zhí)法過(guò)程、處罰等分別具體規(guī)定。

二是《鐵路法》修訂草案的征求意見稿還有一些條款需要完善的。如第一條，“為了保證鐵路運(yùn)輸和鐵路建設(shè)的順利進(jìn)行，促進(jìn)鐵路高質(zhì)量發(fā)展，適應(yīng)建設(shè)富強(qiáng)民主文明美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和人民日益增長(zhǎng)美好生活的需要。”該條，“促進(jìn)鐵路高質(zhì)量發(fā)展”，在鐵路法草案中對(duì)鐵路進(jìn)行了解釋，我認(rèn)為僅規(guī)定促進(jìn)鐵路發(fā)展，不能夠涵蓋所有的鐵路行業(yè)所涉及的社會(huì)關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行《公路法》中規(guī)定的是“促進(jìn)公路事業(yè)的發(fā)展。”《民航法》規(guī)定的是“促進(jìn)民航事業(yè)的發(fā)展”。通過(guò)參與《鐵路法》修訂草案征求意見稿，修改的過(guò)程中，我們通過(guò)努力把禁煙的條款寫進(jìn)去，可行性還是有的。建議把車內(nèi)全面禁煙作為一個(gè)專項(xiàng)研究報(bào)告提交給立法機(jī)關(guān)，而且中國(guó)綠發(fā)會(huì)的這種工作力度和工作質(zhì)量立法部門也是認(rèn)可的，通過(guò)努力促進(jìn)控?zé)煹墓ぷ魇菚?huì)有成效的。

三是除了關(guān)于控?zé)煹囊?guī)定之外，從《鐵路法》和《環(huán)境保護(hù)法》和綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)之間的關(guān)系等看，《鐵路法》修訂草案征求意見稿在很多方面還有修改完善的余地，如關(guān)于鐵路規(guī)劃和鐵路建設(shè)中的土地利用問(wèn)題等。根據(jù)我國(guó)實(shí)際和發(fā)展需要，《鐵路法》修改的步子還是應(yīng)該邁得再大一些，因?yàn)閺目沙掷m(xù)發(fā)展，構(gòu)建綠色的產(chǎn)業(yè)鏈及碳達(dá)峰和碳中和等整體來(lái)考慮，交通畢竟是一個(gè)很重要的方面，而在交通中鐵路是很重要的方面。綠色產(chǎn)業(yè)、綠色發(fā)展、健康中國(guó)及可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力保障等，這幾個(gè)方面促成了在《鐵路法》中關(guān)于禁煙行動(dòng)的步子應(yīng)當(dāng)邁得再大一些。

隨著2022全國(guó)“兩會(huì)”的日益臨近，綠會(huì)“兩會(huì)”建議征集通道已經(jīng)開啟。（2022全國(guó)“兩會(huì)”將至|綠會(huì)渠道暢通：歡迎為生物多樣性與綠色發(fā)展建言獻(xiàn)策），綠會(huì)誠(chéng)邀社會(huì)各界有識(shí)之士獻(xiàn)言獻(xiàn)策，（包括但不限于）為推進(jìn)全國(guó)性的鐵路控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)度、著重加強(qiáng)和完善控?zé)煹膱?zhí)行力，實(shí)現(xiàn)旅途中“綠色出行”的目標(biāo)提出寶貴意見。