新修訂的未成年人保護法自2021年6月1日起施行以來，已有近10個月的時間。為保護未成年人免受煙草危害，新修訂的未保法實現了未成年人控煙立法諸多“零的突破”，但是實際落地過程中卻遭遇了執法難，相關法律規定的執行效果不盡如人意。

3月19日，北京市西城區某煙酒銷售店內張貼著禁止向未成年人售煙的警示標識。本報記者趙晨熙攝

多位業內人士指出，在立法逐漸完善的情況下，執法難是目前未成年人控煙工作面臨的最主要問題。未保法只有真正“長出牙齒”，才能確保控煙法律規定落實到位。

未成年人控煙立法實現“零突破”

2021年6月1日起，新修訂的未保法施行。其中，第十七條將煙草的定義擴大到包括電子煙。第五十九條規定，學校、幼兒園周邊不得設置煙、酒、彩票銷售網點。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金。煙、酒和彩票經營者應當在顯著位置設置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標志；對難以判明是否是未成年人的，應當要求其出示證件。任何人不得在學校、幼兒園和其他未成年人集中活動的公共場所吸煙、飲酒。同時，新修訂的未保法在未成年人控煙問題上還設定了嚴格的罰則，第一百二十三條和第一百二十四條分別作出規定。

在一些業內人士看來，新修訂的未保法中的這些內容具有里程碑意義。

過去20多年里，北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華參與了眾多未成年人立法。在他看來，這次未保法修改在控煙問題上給予了足夠的重視。比如，首次用括號技術處理的方法明確包括電子煙，這在全國層面的法律立法中并不多見，是立法技術上的重大突破。此外，還有一個明顯的表現就是，有關未成年人控煙的法條寫得越來越細、越來越多。

控煙相關條款執行情況不盡如人意

然而，被寄予厚望的新未保法控煙條款在實際執行中的效果卻差強人意。

2021年9月至12月，新探健康發展研究中心在全國選取了8個一線、二線和三線城市，對學校周邊卷煙和電子煙銷售點情況、煙店擺放禁止向未成年人售煙標識情況以及未成年人購買卷煙和電子煙等情況進行了調研、評估。

結果顯示，全國8個城市（北京、深圳、青島、長沙、昆明、石家莊、濰坊、宜昌）160所中小學中，近2／3學校在200米內有售煙點，近1／3學校在100米之內存在售煙點，50米之內存在售煙點的占所調查學校的4．4％。調查結果還顯示，大部分店鋪未執行禁止向未成年人售煙的規定，近半數的卷煙銷售點沒有按照法律的要求擺放“禁止向未成年人銷售”的標識或者宣傳口號。學校周邊煙草銷售點存在向未成年人售煙的情況。

“我們發現，即使在擺放了標識的售煙點，未成年人成功購得卷煙和電子煙的比例依然較高。”新探健康發展研究中心副主任、中國疾病預防控制中心控煙辦原主任姜垣介紹說，8個城市共86家售煙點中，有83家店未成年人購煙成功，占比為96．5％，其中成都、上海、西安、石家莊、北京、青島、昆明的購買成功率為100％。在7個城市70家電子煙店中，未成年人在50家店成功購買電子煙，占比為71．4％。

尤為需要關注的是，幾乎所有的卷煙零售商和超過三分之二的電子煙經銷商都沒有按照規定查驗未成年人身份證明。調查顯示，在北京、深圳、青島等城市，穿著校服的高中學生到店購買卷煙的成功率甚至達100％，沒有一位店主主動要求購買者出示身份證。另外，評估還發現，電子煙添加多種口味，增加電子煙對青少年的吸引力。由于青少年及家長對電子煙缺乏正確的認識，電子煙的廣告促銷缺乏管制，刻意針對年輕人群的營銷不但增加了對青少年的吸引力，且有一定誤導作用。

“從調查數據看，學校周邊卷煙銷售點以及在向未成年人售煙的問題上，卷煙相較于電子煙來說存在的問題更為嚴重，這表明監管力度還需進一步加強。”姜垣說。

調查顯示，一些銷售商采取分支銷售的營銷手段降低了未成年人獲取香煙的難度。有16．2％的初中學生報告自己最近一次買煙是按支購買的，其中，初一學生比例高達27．9％。

“‘分支銷售’模式一方面降低了價格門檻，讓未成年人能更容易獲得卷煙，另一方面，也增加了學校和家長對孩子吸煙行為的管理難度。”中國疾病預防控制中心控煙辦副主任肖琳說。

專家建議加大執法力度嚴肅追責

“當向未成年人售煙有超過5％的成功率，說明控煙法律法規的執行效果是不佳的。”北京控煙協會秘書長崔小波介紹說，“禁止向未成年人售煙”這一內容早在1991年未保法中就有規定，2006年在對未保法進行修訂時也有兩條涉及控煙。但相關條款在實施過程中效果并不是很好。法律雖規定有關部門責令改正并依法給予行政處罰，但由于缺乏可操作性一直未能有效落地。直至2018年7月，廣東深圳衛健委才對商家開出了全國首張因向青少年售煙給予處罰的罰單。

“將近30年才出現首張罰單，說明這一規定落實不到位。”分析執法難的原因，崔波認為首要的就是監管主體不明確。由于未明確各監管部門的具體職責，導致執法中部門之間“踢皮球”現象難以避免。但在崔波看來，雖然法律條款中對具體分工未予以明確，按照國家相關部門的職能分工，仍可以明晰各部門職責，問題在于有些監管部門缺乏執法動力。

遭遇執法難還有一個重要原因是，法律對于一些概念的界定仍較為模糊。比如，新未保法雖規定學校、幼兒園周邊不得設置煙、酒、彩票銷售網點，但“周邊”具體是指什么范圍并沒有明確，由此也導致執法中理解不一。

“可以說，導致目前各地學校周邊50米至200米范圍內售煙點分布大幅增加的部分原因，即在于各地對‘周邊’的定義不同。”姜垣舉例說，比如《深圳經濟特區控制吸煙條例》規定“中小學校、青少年宮出入口路程距離50米范圍內不得銷售煙草制品”，《北京市控制吸煙條例》中明確提出“禁止在學校周邊100米內銷售煙草制品”。

值得注意的是，2021年，中央文明辦印發《全國未成年人思想道德建設工作測評體系（2021年版）》，其中專門新增“中小學校：校園周邊200米內無煙、酒、彩票銷售網點”的要求，對學校周邊環境作了明確要求。但據了解，2021年下半年，一些地方的市場監管局按照這一標準要求一些商家關停售煙點時卻遭到投訴。

發揮地方立法助推法律實施作用

“未成年人保護領域目前面臨最大的挑戰，是法律執行不到位。”佟麗華直言。

在佟麗華看來，解決執法難問題，首先全社會要更加重視未成年人的健康問題，各地應當積極監督當地的行政執法部門嚴格執法。同時，各執法部門尤其是縣、區等基層執法部門，必須認真執行法律法規的規定，把相關規定落到實處，保障孩子不受煙草傷害。其次，要加大宣傳力度。目前立法在執行中依然面臨諸多問題，原因之一就是對未保法宣傳貫徹的力度依然不夠。

未保法修改以后，各地開始制定修改未成年人保護地方性法規。“國家層面的立法一般都比較原則，但地方立法必須具有可操作性。”佟麗華指出，以控煙為例，學校、幼兒園“周邊”的范圍到底是多少，這是地方立法應當解決也可以解決的問題，應當規定得更加細致、更具可操作性。

“市場監督管理、煙草專賣等部門要切實承擔起法律法規賦予的職責。”崔小波建議，對于向未成年人售煙的行為必須嚴格執法并向社會通報。同時，還應當開展執法檢查，對于校園周邊違法設置的銷售點，依照未保法的相關規定進行處罰。此外，還應當加大宣傳力度，讓社會各方知道違反規定進行投訴舉報的路徑，讓銷售商知悉違反法律法規會遭受的處罰。

“未成年人健康成長關系到國家民族的未來。孩子在未成年時期吸煙對身體造成的傷害是不可逆的。無論從國家層面，還是從地方層面，整個社會都應該更加重視煙草影響未成年人健康問題。”佟麗華說。