在中國的省會城市里，通過立法保護市民在所有室內公共場所免于二手煙危害的城市屈指可數。目前，只有蘭州、杭州、武漢、西安、長春和西寧6個省會城市制定了全面無煙立法。現在，擁有934萬人口的山東省省會濟南市可能成為下一個，但在立法的關鍵節骨眼上，濟南正面臨著不小的阻礙。

2021年8月，濟南市人大常委會對濟南市政府提交的條例草案做了初次審議。更早之前，在2021年4月公開征求意見稿中，條例草案的第九條明確規定，“室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具內禁止吸煙”。

因為法規中的這句話，所謂的室內吸煙室、吸煙區將不符合規定，因為其無法避免二手煙存在。濟南市民將有權利免吸室內的二手煙霧。

當地人大常委會啟動一審，標志著這部法規正式走上了立法程序。然而，在過去的近一年半時間里，這部法規沒有能夠繼續推進。

據記者了解，原本計劃在2022年下半年進行的《濟南市公共場所控制吸煙條例（草案）》（下簡稱條例草案）第二次審議一再推遲，過程中受到一些阻礙。

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20多年沒有開出一張罰單

早在1996年，濟南跟上了國內第一波控煙的潮流，頒布實施了《濟南市公共場所禁止吸煙的規定》。當時的控煙法規在適用范圍、禁煙場所、禁煙執法、處罰規定中有不少局限性，比如未能規定室內全面禁止吸煙。

不過，當時《世界衛生組織煙草控制框架公約》還沒有制定，濟南等城市的做法已屬超前。然而，隨著《公約》制定，人們對防止煙草煙霧危害健康的要求也發生了根本性的變化，全面無煙立法隨之形成了新潮流。

2006年，上述《公約》在中國正式生效實施后，國內各地也陸續啟動了新一輪的控煙立法進程。大量科學研究及實踐都證明，只有室內全面禁止吸煙才能保護人們免受煙草煙霧的危害。室內的吸煙區、吸煙室無法完全避免二手煙。

十年前的2012年，濟南市曾決心推進控煙立法升級。在《濟南市人大常委會2012-2016年地方立法規劃》中，《濟南市公共場所禁止吸煙的規定》（修改）（下簡稱規定）被列為審議項目的第一位。

當時的濟南市人大教科文衛工作室副主任委員、工作室主任劉浩曾就控煙立法做調研。他在調研中提到，“要建立控煙立法工作班子，制定科學規劃，確立牽頭部門，實行分工負責，協調各部門做好工作。”

控煙修法也引發媒體關注。“控煙行動需立法支持，濟南今年修改16年前規定。”《山東商報》在2012年世界無煙日的一則報道這樣寫道。

2012-2014年，《規定》的修改一直被列為立法調研項目。2015年是五年立法規劃期的最后一年，《規定》更被列入了確保項目。

與此同時，2015年6月1日，北京市實施了最嚴的新版控煙法規，不僅明確室內公共場所全面禁煙，而且確立了執法主體和罰則，成為了中國地方控煙法規中的標桿。這也讓濟南看到了自己的方向。

1996年濟南的《規定》之所以急需修改的另一個重要原因，也是因為沒有執法條款。當地媒體在2015年也曾報道，20年來，濟南對在公共場所吸煙的行為還未開出過罰單。“由于執法主體不明，濟南開展室內禁煙主要以勸導為主。”

遺憾的是，盡管努力推動多年，2012年啟動的這次修法并未完成。

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時隔八年再次啟動修法

又過了8年，2020年，濟南市決定再次將控煙立法的修法提上日程，此時，距離1996年的規定出臺已時隔24年。

修法已經迫在眉睫。2018年10月，山東省根據覆蓋全省的健康醫療大數據率先開展，并完成了全人群全生命周期健康危險因素和健康狀況研究，研究結果顯示山東省肺癌、胃癌、食管癌、急性心肌梗死的死亡率明顯高于全國平均水平，同時揭示了其與男性吸煙率高等因素的關聯，濟南控煙立法的緊迫性已經不言而喻。

與此同時，國家層面出臺的《健康中國行動（2019-2030年）》中15個專項行動之一的控煙行動也提出階段性任務，到2022年全面無煙的法規覆蓋的人口比例要至少達到30%。這也給每個省份控煙立法工作指明了方向，給予了動力。

就山東而言，人口1007萬的青島市已經在2013年完成了全面無煙的法規制定，覆蓋了山東省總人口的近10%。如果濟南市能夠完成全面無煙立法，則又能覆蓋將近超過9%的山東人口，這將有助于整個山東省完成任務。

同時，外界也認為，省會城市可以起到帶頭作用，帶動其他省會城市和省內其他城市制定控煙法規。

2020年1月，在健康山東控煙行動(2020-2022)啟動儀式上，山東省衛健委副主任吳向東表示，按照規劃，濟南、淄博、煙臺3市2020年完成控煙法規出臺，威海、德州、菏澤將在2022年前完成。

這一次，濟南拿出了比2012年更大的決心——不再修改1996年的規定，而是由濟南市人大常委會審議制定新的《濟南市公共場所控制吸煙條例》（下簡稱條例）。

最初，這一次立法推進的速度也似乎更快了。2020年8月，濟南市衛健委稱已經起草了控煙條例草案。2021年4月至5月，濟南市政府通過網絡征求意見以及召開聽證會等形式向公眾征集對于條例草案的意見，一共收到了將近900條意見。

不久之后，2021年8月16日，濟南市人大常委對控煙條例送審稿進行了一審。一審的條例草案受到了各方的肯定，將室內禁煙的范圍擴大到了所有的“室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具”，而且確定了執法的準則，參照國內控煙立法的諸多經驗。

濟南市能否通過“室內禁煙”這一關？

然而，幾乎每一次的控煙立法都受到各種阻礙，濟南也不例外。

2021年，有濟南市人大代表提交了一份建議，建議“在餐飲服務、住宿休息服務和公眾娛樂三類公共場所設置室內吸煙室”。

值得注意的是，2021年10月11日，濟南市衛健委相當具體地回應了煙草利益背景的人大代表的這一建議。濟南市衛健委在答復中提到，“重慶、大連設置室內吸煙室，脫離工作實際，不具備可操作性，至今無法出臺吸煙室的設置標準、場所責任、執法主體和違法吸煙行為取證等相關管理及執法細則，法規執行幾近停滯。”

“濟南如果不全面禁煙極易受到各方專家詬病，也將嚴重損害我市社會形象，嚴重影響康養濟南建設目標。”濟南市衛健委在答復中表示。

2021年8月16日，濟南市人大常委會進行了條例草案的第一次審議，原本寄希望于2022年進行第二次審議，但直到12月的市人大常委會均沒有相關議程。

時至今日，沒有關于第二次審議的任何官方訊息，控煙組織疑慮條例草案是否會在經濟利益和健康守護的權衡和博弈中難產，或是在二審時出現倒退。

2023年，濟南市控煙條例是否會提請二審，目前無從得知。

（本文在發布時對部分內容進行了刪減。）