云南的控煙工作走到了關鍵的十字路口。

8月21日，云南省愛國衛生運動委員會辦公室舉行《云南省愛國衛生條例（草案）》（下稱《草案》）聽證會，最新版本的“聽證稿”進入公共討論。多位資深控煙人士指出，草案在控煙部分與國內先進地區有極大差距，且最新的“聽證稿”的控煙力度較此前的“征求意見稿”版本還有倒退。

除了未能實現室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具全面禁止吸煙，《草案》還將指導吸煙區設置的職能交給煙草專賣局，引起多位聽證代表的反對。

聽證會上多方批評控煙條款力度不足、含糊寬松

今年7月，云南省愛衛辦發布聽證會公告，招募聽證代表和旁聽人員。按規定，即將制定的《云南省愛國衛生條例（草案）》屬于“重大決策”，其內容是否適當，需要聽取社會各方面的意見和建議。經過報名、遴選等程序，云南省愛衛辦在8月公布了參會名單，包括15名聽證代表和12名旁聽人員。

大山里的煙葉

據南都記者梳理，15名聽證代表中有9人在云南省各級衛生系統工作，至少4人有法律背景。此外，聽證會主持人、監察人、決策發言人、聽證委員等相關工作人員則大多來自云南省衛健委。南都記者還了解到，包括云南省煙草專賣局在內的多個部門也列席旁聽了此次聽證會。

　　今年7月，云南省愛衛辦發布聽證會公告，招募聽證代表和旁聽人員。

《草案》共十章六十六條，其第二十八條至第三十二條與控煙有關，也是《草案》中的主要爭議點之一。多位參與聽證會的人員告訴南都記者，聽證代表的意見集中在控煙相關規定，特別是第二十八條和第二十九條爭議較大，約半數的聽證代表都就此發表了意見，認為相關規定力度較弱，較國內其他地區同類規定寬松含糊，不能滿足控煙工作的要求，也不能達成云南省和國家就受無煙法規保護人口設定的目標。

《草案》第二十八條規定，室內公共場所、公共交通工具內控制吸煙（含電子煙）。下列特殊區域室內、室外禁止吸煙：（一）托育機構、幼兒園、中小學校、少年宮、未成年人教育培訓機構和其他未成年人集中活動的公共場所；（二）主要為孕婦、兒童提供服務的機構或者場所，社會福利機構；（三）體育場、健身場的比賽區和座席區；（四）法律、法規和規章規定的其他禁止吸煙區域。

旁聽聽證會的云南超軼健康咨詢中心高級項目經理解瑋琳介紹，多位衛健系統的聽證代表表示，該規定不符合《煙草控制框架公約》全面禁煙的要求，未納入工作場所，同時，“控制吸煙”的表述力度不足，應明確為“全面禁止吸煙”。另有一位法律人士直言，與國內其他省市相關條例相比，該規定含糊寬松。

按照國內外的公認標準，室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具全部應當全面禁煙，削減其中任一部分都會影響整體的控煙力度。而在未能明確全面禁煙的情況下，《草案》僅羅列了部分禁煙區，這可能進一步削弱其效力。例如，《草案》沒有明確規定餐館內禁止吸煙，這使該場所可能成為控煙的一大短板。

長期關注控煙工作的中國疾控中心控煙辦原主任、新探健康發展中心副主任姜垣分析，控煙執法很難直接進入家庭，在很多工作場所實施也存在問題，因此公共場所的全面禁煙尤為重要。“唯一能推動禁煙的就是公共場所，如果還不全面禁煙，立法有什么用？”她反問。

此外，《草案》雖列舉了控煙地區和控煙舉措，但未寫入對違規吸煙行為的懲罰措施、投訴渠道，這也引起了聽證代表對規定能否落地的擔憂。

全面無煙立法為何尤為重要？中國占全世界不到19%的人口，吸煙人口卻占全世界28%，消耗了全世界44%的卷煙。根據國家衛健委的數據統計，中國吸煙人群逾3億，另有約7.4億不吸煙人群正在遭受二手煙的危害。

而國內最早執行這一要求的北京已經證明公共場所全面禁煙的效果。由北京大學公共衛生學院胡永華團隊與常春團隊發表的研究顯示，《北京市控制吸煙條例》在2015年實施后，北京市職工因急性心肌梗死和腦卒中（中風）入院人數當期分別即刻下降5.4%和5.6%，帶來了顯著的預防心腦血管疾病健康收益。

煙草業介入控煙工作，控煙力度被指“越改越弱”

《草案》第二十九條同樣爭議巨大。第二十九條規定，煙草專賣局應當指導控制吸煙場所的管理者或者經營者應當規范設置吸煙區，并符合下列規定：（一）與非吸煙區有效分隔，避開人員密集區域和主要通道；（二）設置吸煙區標志、引導標志，并在吸煙區設置吸煙危害健康的警示標志；（三）放置收集煙灰、煙蒂等廢棄物的器具；（四）符合消防安全要求。

解瑋琳介紹，將指導吸煙區設置的權力交給煙草專賣局，引起多位聽證代表的反對。現場提出了兩個主要觀點，其一，煙草專賣局與煙草公司為政企合一的體制，存在利益關系，煙草部門參與控煙并指導吸煙區設置不合適；其二，煙草專賣局不具備相關專業資質，該職能應該交給衛健或疾控等對口業務部門。

“煙草業負責指導全省吸煙區的建立，我們覺得真的是特別的荒唐。”一位熟悉云南控煙工作的人士說。

事實上，前述幾個條款在《草案》起草過程中的幾次變遷恰好反映了云南控煙工作的幕后博弈與困境。

前述熟悉云南控煙工作的人士告訴南都記者，《草案》初稿參考了國內控煙效果較好地區的經驗，整體規定較為嚴格，得到了北京權威專家的肯定，只是考慮到云南當地政經和社會情況妥協了部分控煙舉措，便于落地執行。但在起草過程中，與控煙有關的部分至少經歷了三次較大的修改，每次修改都削弱了控煙力度。

對比云南省愛衛辦5月公布的征求意見稿和7月公布的聽證稿，也可看出削弱控煙力度的趨勢。在5月的版本中，控制吸煙地區仍包括室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具這三類場所，而7月版刪除了室內工作場所。5月版僅要求規范設置吸煙區，而7月版則將指導吸煙區設置的職能明確交給煙草專賣局負責。

需要補充說明的是，公共衛生專家和控煙專家普遍認為，設置室內吸煙區并不能起到阻止二手煙的效果。“允許室內部分場所設置吸煙區，這就像是在一塊游泳池劃分出兩個區域，一塊允許小便，一塊不能小便，可最終游泳池的水都會變臟。”在2020年的一場研討會上有學者如此比喻。而多份研究也表明，即使是密閉式的吸煙亭，也難以阻擋二手煙外泄，依然會影響其他人群。

基于此，允許設置吸煙區還會引起執法困境。濟南市衛健委2021年給人大代表的一份答復中談道，給室內設置吸煙室“開綠燈”不僅違反國內外法規，有悖于健康至上的社會共識，還違背了科學立法、有效執法的原則。答復還稱，重慶、大連設置室內吸煙室，脫離工作實際，不具備可操作性，至今無法出臺吸煙室的設置標準、場所責任、執法主體和違法吸煙行為取證等相關管理及執法細則，法規執行幾近停滯。

回顧云南《草案》的起草過程，前述熟悉云南控煙工作的幾位人士評價為“越改越不行”。在他們看來，云南控煙過去的一大成績就是在創衛工作中，針對違反吸煙區規范的吸煙區、吸煙亭進行了拆除和改變用途，這些設施之前普遍由煙草業設置，且不能滿足控煙要求，《草案》如此規定無異于倒退。

聽證現場回應稱云南控煙有特殊性，將和有關部門積極溝通

南方都市報長期跟蹤報道各地控煙舉措和無煙立法情況，今年與各地控煙人士、公衛專家交流中的一個普遍感受是，2019年以來，地方無煙立法的阻力愈發增大。

由于國家層面的無煙立法長期“難產”，業內希望推動各地主動出臺合格的無煙立法，進而實現對全人群的保護。這一思路促成了北京、上海、秦皇島等一批優秀案例，這些地區的吸煙率也應聲下降。而2019年以后出現的多份地方立法，均在控煙力度上大打折扣，控煙界認為，這與煙草業的干涉有關。

控煙界多次公開表達擔憂，長此以往，《“健康中國2030”規劃綱要》提出的到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%的目標幾乎不可能實現。（詳見：中國卷煙產量逆勢上漲，專家擔心控煙承諾難以實現）

在這一背景下，產煙大省云南的控煙阻力更是明顯。據每日經濟新聞報道，云南煙葉種植面積達到全國的40%，卷煙產量高居全國第一，吸煙率同樣高企。“云南的煙草太強了，”姜垣介紹，此前在云南開展控煙相關的培訓、宣傳等活動，均會受到當地煙草業的影響，一些活動甚至要事先知會煙草業。前述熟悉云南控煙工作的幾位人士也談及類似的案例，一些控煙活動曾因煙草業的介入而被中間叫停。

但與現狀相對應的是，煙草重鎮云南曾經是國內率先啟動控煙的省份之一。南都記者了解到，全國人大常委會在2005年批準世界衛生組織《煙草控制框架公約》后，云南衛生系統很快就跟進實施中央轉移支付項目，推出一批控煙舉措，“抓得特別緊，工作取得成效”。云南的控煙努力也因此受到各方關注，世衛組織就曾在其報告中推廣云南降低煙草種植密度的舉措。

而在前述熟悉云南控煙工作的幾位人士看來，新冠疫情以來的經濟下滑，使得地方政府加大了對煙草產業的依賴，控煙工作也隨之受挫。他們希望地方政府可以慎重考慮此次立法，寫入合格的禁煙條款，“無論從怎樣的角度，立法的目的不就是為了老百姓的健康和生命嗎？愛衛條例的出臺不就是預防疾病，延長老百姓的人均壽命嗎？”

南都記者多方了解到，面對多位聽證代表對控煙條款提出的修改意見，聽證會的決策發言人在現場給出了回應。決策發言人表示，出臺相關規定時采取了包容審慎的態度，因為控煙涉及多個部門、多個行業、多個領域，對云南來說比較特殊，涉及政治、經濟、社會穩定等各方面的因素。

決策發言人還表示，會后將和相關部門積極溝通，爭取達成共識，滿足聽證代表提出的合理化意見建議。“我們希望的結果就是這個工作要干，但是不能因為一些蝴蝶效應對整個全國的愛國衛生工作產生一些影響。”