11月20日至25日，代表《煙草控制框架公約》(FCTC)簽署國的代表將齊聚巴拿馬城，在第十屆締約方會議(COP10)上討論煙草和尼古丁政策。這是一個值得密切關注的事件，因為締約方會議上做出的決定往往會對尼古丁行業及其客戶產生深遠影響，影響制造商、供應商、煙草種植者以及吸煙者和電子煙使用者等利益相關者的未來。

　　“締約方會議是一個極具影響力的全球煙草政策中心，”英美煙草公司全球洞察與前瞻主管弗洛拉?奧克瑞克解釋說。“它涵蓋了煙草價值鏈上從種子到煙霧的所有環節。’”盡管該論壇的指導方針只是建議，但許多指導方針已被納入國家立法。

主要政策，如無裝飾包裝和風味限制，在被主要市場采納之前，在締約方會議上提出。締約方會議還激發了近年來激增的對行業科學的禁令——Okereke認為，這一發展對減少煙草危害(THR)的事業甚至比該會議對行業參與的既定限制更有害。

除了在國家一級產生影響外，締約方會議還在全球范圍內具有相當大的制度影響力。“《煙草控制框架公約》不是由世界衛生組織提出的，而是由聯合國提出的，這意味著它對貿易、農業和金融也有影響，”全球衛生專家德里克·亞奇(Derek Yach)指出，他在20年前深入參與了該條約的起草。通過與世界衛生組織、世界貿易組織和世界銀行等機構的互動，締約方會議能夠傳播其煙草控制理念，這些理念傾向于禁止而不是更進步的方法。

所有這些都表明，締約方會議對尼古丁行業的未來有著巨大的影響。

那么，業界對COP10有什么期待呢?一直在關注籌備工作的專家們預計會有關于“煙草最后階段”的辯論，其中包括尼古丁減少、零售商配額和代際煙草購買禁令。他們還預計會談內容和排放測試和測量，過濾器和通風，以及價格和稅收增加。

截至發稿時，已經發布了文件，討論將廣告/贊助限制擴大到企業活動和新媒體;支持反煙草訴訟;不鼓勵工業多元化進入制藥業和其他領域。會議議程上還有一項提議，將煙草加熱產品產生的氣溶膠重新定義為煙霧——批評者稱此舉是企圖改寫基本科學原理。

此外，締約方會議代表將考慮承認煙草控制是健康權的基礎，為攻擊煙草業侵犯人權并使其承擔額外責任掃清道路。然而，他們不會討論這種方法對吸煙者和煙農的負面影響，這兩個群體受到了高度的侮辱。巴拿馬會議的與會者可能還將討論新產品的新證據。令人擔憂的是，他們可能會推動電子煙和煙草加熱產品像可燃香煙一樣受到監管，批評人士稱這一發展沒有科學依據，會阻礙許多國家正在進行的THR。

拒絕減少傷害

對于減少煙草危害的支持者來說，締約方會議對THR的日益厭惡和新尼古丁產品的潛力是其最令人不安的特征之一。盡管《煙草控制框架公約》第1(d)條將減少危害確定為一項基本的煙草控制戰略，但在兩年一次的會議上，THR受到了冷落，代表們在隨后的每次會議上推動越來越多的禁止主義政策。

Okereke說，考慮到吸煙的低風險替代品的出現，這種態度尤其沒有根據。雖然她承認第一站應該是戒煙，但她認為那些不想戒煙的人應該獲得更好的替代品。Okereke說:“盡管多年來一直在控制煙草，但仍有超過10億人繼續吸煙。“我們該拿這些人怎么辦?”我們能不能至少為他們提供其他選擇來降低風險?幾年前，沒有其他選擇。但多虧了科技，吸煙者現在有了真正的選擇。”

雅奇對締約方會議代表們無法參與科學研究感到困擾。“這是想象力的失敗，”他說，特別是考慮到他們在醫學和其他領域的同事是如何接受減少危害的概念的。根據Yach的說法，參與煙草控制框架公約談判的一些大使也在新千年開始時參與了世貿組織關于艾滋病藥物定價的多哈回合談判。但是，世貿組織的做法都是關于專利和創新的，而《煙草控制框架公約》從來沒有提到這些詞。他說:“談判該條約的人只是認為煙草沒有改善的可能。”

Yach懷疑，對進步政策的抵制是由于擔心THR是行業維持銷售的伎倆。但是，盡管在THR的早期可能存在合理的擔憂，但他說，隨著更多科學的出現，這些擔憂應該消失了。“一旦我們開始看到可燃物的巨大轉變，以及更好的科學表明(新產品的)暴露水平幾乎無法測量，人們就會期望發生變化。”

Yach認為，促使人們對THR產生敵意的另一個因素是美國對電子煙的反應。他說:“美國的做法把兒童——甚至是理論上對未成年人吸電子煙的擔憂——置于成年吸煙者的實際利益之上，而成年吸煙者可能會從新產品中受益。”億萬富翁慈善家邁克爾·布隆伯格(Michael Bloomberg)開始投入數億美元，將這項運動擴展到印度、巴基斯坦和其他國家后，這種“兒童化”政策成為了國際上的常態。影響是顯著的。2019年，世界上最大的煙草市場之一印度禁止了電子煙，使大約1億可燃香煙吸煙者失去了更安全的替代品。

布隆伯格對THR的抵制令人費解，因為他的慈善基金會資助了煙草控制之外的一些最好的減少危害項目，例如解決艾滋病毒和藥物濫用等棘手問題。可靠的消息來源表明，該基金會不愿將減少危害的理念擴展到煙草控制上，這甚至在組織內部造成了分歧，這給了彭博社一點希望，即隨著時間的推移，彭博社可能會變得更容易接受THR。

抵制締約

然而，就目前而言，締約方大會對THR的反對可能會持續下去，尤其是考慮到它不愿聽取不同意見。就像拒絕THR一樣，禁止行業參與也沒有在條約中明確規定。《煙草控制框架公約》第5.3條指示各締約方保護公共衛生政策不受煙草業商業利益和其他既得利益的影響，但它沒有完全禁止討論或參與，因為條約的制定者意識到這是行不通的。“我們當時就知道，在中國政府(經營著全球最大的煙草集團)和其他國有壟斷企業的國家，這樣的禁令是不可能的，”雅克表示。然而，秘書處對第5.3條采取了極端的解釋。他說，包含“禁止”、“禁止”和“不涉及”等字眼的是不具約束力的指導方針，而不是條約本身。

因此，《煙草控制框架公約》是聯合國系統中唯一一個關鍵利益攸關方往往缺乏分享其觀點和見解的能力的條約。盡管能源公司，包括化石燃料行業的公司，在聯合國氣候變化會議期間有充分的機會參與進來，分享他們對如何實現向綠色能源的理想過渡的見解，但煙草業和其他普通公眾將被排除在巴拿馬之外，就像自《煙草控制框架公約》成立以來幾乎每一次締約方會議一樣。

這種排除是有害的，因為這意味著在締約方會議討論期間，關于煙草問題的現有最佳科學將得不到采納。進行研究是昂貴的，對非商業行為者來說往往是令人望而卻步的。據Okereke說，這個行業在科學上花了很多錢。“沒有人會做那種程度的研究，除非他們得到報酬，”她說。但是，如果該行業付錢給第三方來進行科學研究，那么這項工作仍然會受到懷疑。“盡管工業界進行了與新產品相關的大部分科學研究，但COP歷來對我們的研究不屑一顧。行業也無法將其發現傳達給消費者，因為它被禁止這樣做。”

Okereke說，這種情況導致了無益的誤解，甚至在專家中也是如此。例如，無煙世界基金會(Foundation For a Smoke-Free World)最近委托進行的一項調查發現，全世界近80%的醫生錯誤地認為尼古丁會導致肺癌，從而阻礙了用危害較小的產品幫助吸煙者戒煙的努力。

記住強制要求

Okereke和Yach認為締約方會議代表應該記住他們最初的任務-減少煙草使用造成的死亡和疾病。多年來，《煙草控制框架公約》已將其范圍從狹隘地關注煙草擴大到針對尼古丁及其行業。這導致了一些奇怪的立場，比如反對多元化。奧克雷克說:“一方面，他們希望煙草行業退出煙草行業，但當煙草行業采取行動時，他們卻試圖阻止。”她指出，《煙草控制框架公約》的最終目標不是增加法律的數量或對煙草行業施加壓力，而是改善公眾健康。

在這方面，一些對新尼古丁產品采取最先進做法的國家取得了最大的進展，這很說明問題。例如，在沒有采取締約方會議建議的禁止措施的情況下，日本、美國和英國的吸煙率已降至歷史最低水平。在日本，吸煙率的下降主要歸因于加熱不燃燒產品的成功，而電子煙可能是導致傳統香煙在美國受歡迎程度下降的原因之一。英國在降低吸煙率方面的成功——到2022年底，吸煙率已降至13.3%——被廣泛歸功于該國對電子煙的漸進監管方法。

相比之下，許多在過去17年里一直參加締約方會議的《煙草控制框架公約》早期采用者仍在與高吸煙率作斗爭。例如，約旦成年男性的吸煙率超過80%，2004年6月批準了《煙草控制框架公約》，是世界上男性香煙消費者比例最高的國家。

考慮到對行業參與的普遍限制，THR活動人士希望，對新產品采取進步政策的國家的代表將與其他締約方會議代表分享他們的成功故事，其中許多代表來自吸煙率特別高、監管能力更有限的發展中國家。英國在這方面處于特別有利的地位，因為它的政府一直積極支持吸煙者轉向危害較小的產品。瑞典在減少吸煙方面的成功也值得在第十屆聯合國氣候變化大會上討論;多虧了鼻煙，瑞典的吸煙率有望降至5%以下，而5%被廣泛認為是無煙社會的標志。

另一個候選國是美國。美國已經簽署了《煙草控制框架公約》，但尚未批準，因此有權在締約方會議討論期間進行干預。Yach說:“美國食品和藥物管理局只需要根據‘適合保護公眾健康’(APPH)的措辭來強調它已批準的產品。”“如果某樣東西在美國是APPH，那么它一定在世界各地都是APPH。當你使用這個短語的時候，你就違背了禁止煙草業參與的理由，即煙草業與公眾健康之間存在著不可調和的差異。如果是APPH，那么就沒有不可調和的沖突——有一種方法可以通過降低風險的產品(rrp)來調和它。”

然而，雖然Yach認為英國、美國和其他煙草控制政策更進步的國家有義務談論他們的成功，但他并沒有屏住呼吸。他指出，對該行業的妖魔化如此之深，以至于他們可能會猶豫是否要吹噓他們寬松的監管框架的成功。

因此，當今年秋天締約方會議代表們齊聚巴拿馬時，尼古丁行業將再次被排除在嘉賓名單之外。從行業的角度來看，這次會議最糟糕的結果將是一系列禁止主義的政策建議，例如，代表們敦促禁止香料和一次性電子煙，以及使rrp無法推進的稅收結構。如果沒有香料和風險比例的稅收，吸煙者轉向吸煙替代品的動機將會減少，如果政府完全禁止rrp，唯一可用的產品將是所有產品中風險最大的可燃香煙。

一個更好的結果是締約方會議代表承認THR在減輕煙草使用對健康的影響方面可以發揮作用，并對與新產品有關的證據進行公正的審查。例如，可以召集一個獨立的委員會來審查自上次締約方會議以來關于rrp的科學證據，包括FDA的產品授權和英國政府和其他基于科學的決定。

雖然顯然擔心巴拿馬可能發生的事情，但Okereke和Yach仍然對THR的長期前景持樂觀態度。“我相信我們正在講述的故事是引人注目的，”Okereke說。“數據和敘述支持我們的立場。自英美煙草公司推出首款電子煙以來的10年里，我們發現有超過2400萬成年消費者選擇了風險更低的替代品。”雖然她承認對青少年吸煙和環境的擔憂，但她相信這些問題可以在不訴諸禁令和剝奪吸煙者替代品的情況下得到解決。亞奇也看到了希望的理由，盡管不是馬上。他說，數據不言自明:“最終，在所有其他方法都被嘗試過之后，科學確實取得了勝利。”

數百萬正在尋找危害更小替代品的吸煙者將希望勝利早日到來。