我國西部地區最早通過符合世衛組織《煙草控制框架公約》定義的全面控煙立法的蘭州，其實現全面無煙立法所賴的《蘭州市公共場所控制吸煙條例實施細則》（下稱《細則》）已于今年11月30日到期。今年10月18日，蘭州市衛健委官網發布關于公開征集《蘭州市公共場所控制吸煙條例實施細則》延續實施的公示，表示擬對細則進行延續實施，就延續實施面向全社會征求意見建議。意見征集截止日期為11月2日。

記者從有關渠道獲悉，蘭州市煙草局對此提出了意見。記者注意到，“全面控煙法律法規規定”已被納入國家衛生城市評價指標2021版。據記者從有關部門了解，此“全面控煙法律法規規定”即為控煙界一般所指的全面無煙法規。《全國文明城市測評體系》也一直有相關的指標。蘭州實現的全面無煙立法，其關鍵條款在控煙條例實施細則而不是控煙條例本身。

“現在確實到了該選擇的時候。”上海政法學院教授楊寅接受采訪時建議，防止規章的局限性，在地方性法規層面補全全面無煙立法的最后一步。

走在前列的蘭州控煙

《健康中國行動（2019-2030年）》提出，全面無煙法規保護人口比例到2022年提升至30%以上、2030年提升至80%的目標。這也是《甘肅省人民政府關于推進健康甘肅行動的實施意見》對本省確定的目標。

世衛組織《公約》對全面無煙立法定義為室內公共場所、工作場所和公共交通全面禁止吸煙，且要有清晰的執法主體和具體的罰則。

蘭州市是2010年中疾控無煙環境促進項目7個試點城市之一。蘭州市人大立法的《蘭州市公共場所控制吸煙條例》（下稱《條例》）自2014年1月正式實施，但在當時條件下設置了緩沖，沒有立即規定所有室內公共場所、室內工作場所和交通工具全面禁煙，而是將控制吸煙場所分為禁止吸煙場所和限制吸煙場所。條例明確，限制吸煙場所設置固定的吸煙室或者劃定固定的吸煙區由市人民政府確定期限和范圍，在期限屆滿后應當取消，由限制吸煙轉為禁止吸煙。

楊寅向記者表示，蘭州搭上了世衛組織《煙草控制框架公約》在我國落地的第一班車，處于第一梯隊，當時各方包括蘭州市人大、政府都傾力配合，排除阻力，促成了這項法律的出臺。

緊接著，在當年3月，蘭州市政府發布配套的實施細則（暫行）。該細明確了所有限制吸煙場所應當在2015年12月31日前全部取消吸煙室（吸煙區）。

蘭州的特殊之處在于，實現全面無煙立法的最后一步是《條例》的實施細則，而不是《條例》本身。《細則》從制定、實施到是否延續，走的不是人大立法程序。一位了解蘭州當時控煙立法的專家向紅星新聞記者表示，條例加細則配合，最大限度保護民眾免受二手煙的危害，又協調了各方意見，在當時是一種極具可操作性的模式。

到期的“控煙細則”

蘭州上述《細則》自2014年3月31日起施行，有效期2年。紅星新聞記者了解到，有效期屆滿后，該細則延續實施。

2018年，蘭州市人大修正了控煙條例，取消了違法吸煙行為“警告”的緩沖環節。據蘭州日報報道，這5年后的第一次修改是采取一攬子方式“打包”修改7部地方性法規。紅星新聞記者從一位接近蘭州市人大的人士處了解到，由于是“小修”，當時并沒有考慮“大修”確立全面無煙立法。至此，蘭州市控煙法規已完全符合世界衛生組織《煙草控制框架公約》關于全面無煙立法的標準。

同年，蘭州市人民政府發布了新的控煙條例實施細則，細則進一步細化完善監管部門的職責，并明確各級政府為控煙工作提供財政支持。細則再次明確，2016年1月1日起，全市所有室內公共場所均為禁止吸煙場所，禁止設置吸煙室（吸煙區）。《細則》自2018年12月1日起施行，有效期5年。

政府規范性文件必須有有效期。《甘肅省行政規范性文件管理辦法》建立了規范性文件有效期制度，有效期一般不超過5年。該辦法規定，有效期屆滿未重新發布實施的，規范性文件自動失效；需要繼續實施的，制定機關應當按照該辦法制定并重新發布實施。

“到了該選擇的時候”

蘭州市控煙辦發布的2020蘭州市成人煙草流行監測調查報告顯示，近7成公眾知曉《蘭州市公共場所控煙條例》規定室內公共場所全面禁煙，有75.8%的人認為該控煙法律對自身不受二手煙危害的健康權益的保護作用比較有效，顯示公眾對控煙條例較高的支持度與認可度。

修正版蘭州控煙條例和新的實施細則被控煙界認為是中國最佳的城市控煙條例之一。蘭州“政府主導、立法先行，全社會參與，共建共享無煙健康新生活”的煙草危害控制綜合干預行動，在2021年被健康中國行動推進委員會辦公室選為健康中國行動推進典型經驗案例，被認為“為依法保護廣大公眾免受二手煙危害的健康權益，推進文明城市創建，推動西部經濟欠發達地區公共衛生政策進步發揮了積極作用”。

2019年6月19日，中國工程院院士、健康中國行動專家咨詢委員會主任委員王隴德帶隊赴蘭州市調研地方控煙立法執法工作，據《南方都市報》報道，王隴德評價“蘭州展現了中國西部、二線城市也可以有效開展控煙政策和法律實施，為國家層面控煙立法提供了重要的西部實踐經驗”。調研組成員之一楊寅也留下了極深的印象，他認為蘭州的執法工作可圈可點，“從出租車禁煙、禁煙標識的張貼，到蘭州市衛健委的宣傳、開罰單，真的不是虛的，不是立完法就不管了。”

一位權威控煙專家向記者表示，在新階段，其他城市走得更遠，蘭州則走到了抉擇的關口，但總體來講目前蘭州控煙的立法和執法在全國范圍內是不錯的。該專家特別指出，如果執法不力，立法的完善與否顯得無關緊要。

“現在確實到了該選擇的時候。”楊寅認為，從北京、上海、深圳等城市的成功經驗和最新立法進展來看，蘭州可以考慮從根本上完善《條例》。目前，同為西部城市的西寧，立法、執法就做得很好，證明了不是“后進做不了先鋒”。

上海是無煙立法不斷推進的典范。紅星新聞記者了解到，《上海市公共場所控制吸煙條例》2010年實施，第一次修正后2017年真正實現了室內全面禁煙，2022年的修正又將電子煙納入公共場所禁煙范圍。目前上海控煙向室外延伸，倡導戶外不吸游煙。

控煙與煙草的“博弈”

“既有科學依據，也符合立法潮流，又符合世衛組織《煙草控制框架公約》的要求，能樹立中國善意履約的國際形象。”楊寅表示，蘭州本身就有立法基礎，又有非常好的執法經驗，它可以繼續保持先進的勢頭，而不是規章到了實施期限終結了，就退回原來的水平。

2021年12月，蘭州市人大常委會發布2022－2026年立法規劃（草案）（共計38件），《蘭州市公共場所控制吸煙條例（修訂草案）》列入了第一類“制定和修訂規劃項目”，將《蘭州市公共場所控制吸煙條例（修訂草案）》列入2022年度立法計劃（草案）（共13項）的第五類“調研項目”，并公開征求意見。

據蘭州市人大官網的消息，2022年5月25日，蘭州市人大常委會就貫徹落實《蘭州市公共場所控制吸煙條例》情況進行立法調研。調研組強調要修訂完善條例及實施細則，強化法治保障能力。彼時，《南方都市報》的報道曾提到，有人擔心，受煙草行業利益的游說和干擾，蘭州市人大控煙的“初心”會出現動搖。記者從上述接近蘭州市人大的人士處了解到，蘭州市人大最后的結論是“不予修訂”，堅守了控煙的“初心”。