2023年，《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）各締約方采取多種方式減少煙草需求、供給和危害，世界衛(wèi)生組織、煙草控制非政府組織等利益相關方采取了新舉措。全球控煙履約工作呈現(xiàn)出煙草控制在全球治理議程的位置前移，一些極端控煙措施備受質疑，控煙履約的理念分歧加大、實踐分化明顯等趨勢性特點。

《2023年世界控煙履約進展報告》詳細梳理了2023年全球煙草流行情況、《公約》締結和談判進展、《公約》重點條款履約進展、重點主體煙草控制動向四方面內容，為科學研判全球控煙履約形勢、理性務實推動控煙履約工作提供參考。我們分兩期推出報告內容。今天，讓我們先了解前兩方面以及《公約》部分重點條款履約進展情況。

一、全球煙草流行情況

據(jù)世界衛(wèi)生組織2024年1月發(fā)布的《2000~2030年全球煙草流行情況報告》，2022年，全球煙草使用率為20.9%，煙草吸食率為16.7%，卷煙吸食率為15%。全球煙草使用人數(shù)12.45億，其中男性10.21億、女性2.24億。2000~2022年，全球煙草使用率持續(xù)下降，煙草使用人數(shù)穩(wěn)中有降，其中，女性煙草消費者數(shù)量持續(xù)減少，男性煙草消費者數(shù)量總體穩(wěn)定。

二、《公約》締結和談判進展

2023年是《公約》生效的第19年。2023年，馬拉維加入《公約》，《公約》締約方數(shù)量達到183個，覆蓋全球90%以上人口。《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》（以下簡稱《議定書》）是《公約》框架下唯一一份議定書。2023年，波蘭、盧旺達加入《議定書》，《議定書》締約方數(shù)量達到68個。

《公約》第十屆締約方大會（以下簡稱COP10）和《議定書》第三屆締約方大會（以下簡稱MOP3）于2024年2月5日至15日在巴拿馬城舉行。此屆會議適逢《公約》生效20周年重要節(jié)點，也是新冠疫情以來《公約》首次舉辦線下會議，累積了兩屆會議前后5年的實質性議題，談判內容多、意見分歧大。

會議重點議題包括以下方面。

煙草控制與環(huán)境。巴西增加關于“保護環(huán)境”的臨時議程，即要求解決因煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的所謂森林砍伐、大氣污染、土壤退化、水源污染等環(huán)境問題，重點關注因卷煙濾嘴棒和煙草包裝中的塑料等廢棄物過度使用和難以降解而造成的對環(huán)境的破壞。加拿大、澳大利亞、新加坡等支持巴西的觀點。日本、尼日利亞、津巴布韋等提出反對意見。會議最終形成的決議較為溫和，即由各國“適當考慮”過濾嘴及相關裝置的監(jiān)管方案，并未要求采取禁止過濾嘴等過激措施，同時強調各國應根據(jù)本國法律框架進行監(jiān)管。預計環(huán)境問題仍將繼續(xù)成為后續(xù)屆會的重點和難點議題。

《公約》第9條、第10條工作組存續(xù)。針對煙草制品成分管制和披露等問題，是繼續(xù)通過締約方授權的工作組完成工作，還是由《公約》秘書處新組織成立專家組開展工作存在較大分歧。埃及、津巴布韋、菲律賓等支持工作組，加拿大、澳大利亞、新加坡等支持專家組。由于專家組的授權已經(jīng)到期，會議最終未對專家組繼續(xù)授權，因此代表《公約》秘書處而非締約方意志的專家組工作被宣告停止。該議題推遲至《公約》第十一屆締約方大會（COP11）繼續(xù)討論。

煙草廣告、促銷和贊助。會議審議了《公約》第13條工作組起草的《為實施<煙草控制框架公約>第13條而制定的處理跨境煙草廣告、促銷和贊助以及娛樂媒體對煙草的描述問題的具體指南》（以下簡稱《具體指南》），這一《具體指南》是在現(xiàn)有《公約》第13條實施指南基礎之上的增編。會議決定，將對煙草描述的管制僅限定在娛樂媒體平臺，刪除了締約方“應要求在描述煙草的娛樂媒體上發(fā)布健康和成分警告”等過激規(guī)定，強調了對煙草廣告、促銷和贊助采取“廣泛禁止”而非“全面禁止”措施，并重申各項管制措施應以各國立法為前提。

前瞻性煙草控制措施。個別締約方認為世界控煙履約的進展效果未達預期，提出應推動實施前瞻性煙草控制措施，即推動實施《公約》現(xiàn)有規(guī)定之外，特別是比《公約》要求更為嚴格的控煙措施，如“煙草素面包裝”“禁止展示銷售”“下一代無煙”等。歐盟、加拿大、澳大利亞、泰國等表示支持，津巴布韋、馬拉維、危地馬拉等提出反對意見。會議最終未明確前瞻性煙草控制措施的具體內容和實施路徑，決定成立專家組在閉會期間對這一議題展開研究。預計這一議題將繼續(xù)成為后續(xù)屆會的焦點議題。

責任。《公約》秘書處認為應加強《公約》第19條規(guī)定的責任條款的履行，促請各締約方對煙草業(yè)追究包括賠償在內的企業(yè)行為責任。津巴布韋、莫桑比克、菲律賓等認為應防止責任的無限化和不確定性。巴西、加拿大、烏拉圭等堅持重新設立專家組，并授權專家組加速推動責任條款在全球范圍內的實施。會議最終決定設立專家組，但其職責限定在收集和評議有關締約方關于責任機制的有效做法及相關信息，并“酌情”支持締約方完善與煙草業(yè)相關的民事、刑事責任制度及相關行政措施。

新型煙草制品。締約方普遍認同新型煙草制品對《公約》實施構成挑戰(zhàn)，要求加強研究與監(jiān)管。英國、加拿大指出，國際社會對此類產(chǎn)品概念分類、健康影響研究仍不充分；科特迪瓦、老撾認為此類產(chǎn)品恐產(chǎn)生讓青少年轉向傳統(tǒng)卷煙的“門戶效應”；墨西哥、加納認為將新型煙草制品等同于減害產(chǎn)品缺乏科學證據(jù)。會議就此議題展開充分討論。由于與其他議題存在明顯交叉且基礎研究不足、意見分歧較大，會議未就該議題出臺決議。

此外，本屆會議的重點議題還包括煙草控制與人權、改進締約方報告制度、履約同行評議機制、修改《議事規(guī)則》、財務預算、投資基金等。

三、《公約》重點條款履約進展

根據(jù)《公約》對“煙草控制”的定義，煙草控制主要包括減少煙草需求、減少煙草供給和減少煙草危害。《公約》第5條規(guī)定了締約方的一般義務，包括制定煙草控制戰(zhàn)略、計劃和規(guī)劃等。《公約》第6條至第14條規(guī)定了減少煙草需求的措施，包括價格和稅收措施，防止接觸煙草煙霧，成分管制和披露，包裝和標簽，教育、交流、培訓和公眾意識，廣告、促銷和贊助、促進戒煙等。《公約》第15條至第17條規(guī)定了減少煙草供給的措施，包括打擊非法貿(mào)易、保護未成年人等。此外，新型煙草制品監(jiān)管、法律責任、環(huán)保和人權等議題也成為國際社會重點關注的內容。

（一）煙草控制戰(zhàn)略、計劃和規(guī)劃

《公約》第5條“一般義務”要求締約方制定、實施、定期更新和審查多部門綜合煙草控制戰(zhàn)略、計劃和規(guī)劃，設立國家煙草控制協(xié)調機構，并在制定和實施煙草控制方面的公共衛(wèi)生政策時，防止這些政策受煙草業(yè)的商業(yè)和其他既得利益的影響。據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，74%的締約方通過立法、頒布行政命令等形式出臺了國家綜合煙草控制規(guī)劃。

2023年，一些國家調整煙草控制立法，擴大煙草制品管控范疇，增強煙草控制力度。澳大利亞通過煙草控制法案，要求更新卷煙包裝圖形警示，強化每支卷煙上的健康警示，禁止薄荷醇等口味的煙草制品，將電子煙納入管制范疇，在包裝、廣告等方面明確管制舉措。羅馬尼亞修訂煙草控制法案，將加熱卷煙等新型煙草制品納入監(jiān)管范疇。俄羅斯頒布《關于煙草制品、含尼古丁產(chǎn)品及其生產(chǎn)原料的生產(chǎn)和流通的監(jiān)管法》，對尼古丁產(chǎn)品全面加強管制，包括許可證管理、原材料管控等。加拿大、哥斯達黎加、丹麥、格魯吉亞、希臘、約旦、馬爾代夫、墨西哥等制定或修改了煙草控制國家法律法規(guī)或戰(zhàn)略。

2023年，一些國家出臺“防止煙草業(yè)影響”的政策。波黑修改煙草控制法，對政府與煙草業(yè)接觸的透明度作出具體要求。哥斯達黎加、西班牙、墨西哥等出臺政策，規(guī)范公務人員參與煙草業(yè)相關活動的行為。

2023年，“下一代無煙”法案受阻。“下一代無煙”是當前最為激進的控煙措施，它以消除下一代一切形式的煙草使用為目標，禁止某一日期以后出生的人群購買或使用煙草制品。2022年，新西蘭通過該法案，新加坡、丹麥、馬來西亞、荷蘭、芬蘭等個別控煙立場激進的締約方政府緊隨其后公布了類似計劃。2023年，新西蘭和馬來西亞相繼宣布廢除“下一代無煙”法案。新西蘭是首個施行該法案的國家，新一屆政府認為該法案將刺激非法貿(mào)易、加劇經(jīng)濟低迷。馬來西亞政府認為該法案侵犯消費者和客戶合法權益。

（二）減少煙草需求

稅收和價格措施。

《公約》第6條要求締約方采取價格和稅收措施以減少煙草消費。據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，2023年全球煙草制品平均綜合稅率為56%。其中，卷煙平均稅率（稅收占最暢銷卷煙品牌零售價格的百分比）為61.6%（高收入國家66.9%、中等收入國家59.1%、低收入國家56.5%）；卷煙平均零售價格為每包5.95美元（高收入國家9.78美元、中等收入國家5.07美元，低收入國家3.1美元）。

2023年，全球煙草稅率分化加劇。可得數(shù)據(jù)的109個締約方中，41個締約方卷煙稅率在50%~75%之間，24個締約方的稅率在25%~50%之間，31個締約方卷煙稅率在75%以上，13個締約方低于25%。歐洲是全球煙草稅最高的地區(qū)，近年來繼續(xù)提高稅率，中位數(shù)從2020年的76%提高至2023年的77%；非洲是全球煙草稅最低的地區(qū)，近年來繼續(xù)降低，中位數(shù)從2020年的34%下降至2023年的30%。美洲、東地中海等地區(qū)煙草稅有所提高，西太平洋地區(qū)則顯著降低，稅率中位數(shù)從2020年的60%下降至2023年的48%。煙草稅率的分化加劇了煙草走私等非法貿(mào)易。

從具體國別看，英國、新加坡、突尼斯、東帝汶等提高煙草稅。英國提高卷煙消費稅，機制卷煙稅率增長12.1%，手卷煙稅率增長16.1%，整體零售價格上浮10.1%。新加坡在2018年之后，再次將煙草制品消費稅提高15%，卷煙、雪茄、比迪煙、煙葉、煙草廢棄物、再造煙葉等稅率均大幅提升。突尼斯制定了一項為期三年的煙草稅改革計劃（2023~2025年），預計到2025年稅率將超過75%。東帝汶大幅提高煙草消費稅，煙葉稅從2021年的每公斤19美元增加到2023年的每公斤100美元，卷煙平均稅率增加到2023年的59.8%，卷煙零售價格隨之上漲了75%，每包漲到2023年的3.5美元。俄羅斯、奧地利、荷蘭、南非、剛果、巴基斯坦、愛沙尼亞等締約方也不同程度地提高煙草稅收或價格。加拿大、埃及、葡萄牙、摩洛哥、丹麥、馬來西亞、阿塞拜疆、越南、拉脫維亞等聚焦電子煙等新型煙草制品加強稅收管制。尼日利亞、挪威等降低煙草稅。尼日利亞稅收出現(xiàn)多樣性特征，以營造更為良好的營商環(huán)境，促進企業(yè)發(fā)展，暫停對包括煙草在內的一些當?shù)厣a(chǎn)的商品征收消費稅。挪威卷煙的平均稅率從62%下降到56%。

過高的煙草稅是導致非法貿(mào)易的重要原因。肯尼亞自2019年以來，煙草消費稅增長了50%以上，使得與其相鄰東非共同體國家之間的消費稅差異擴大，受此影響，其國內的非法卷煙份額從2019年的11.3%增長至2022年的25.5%。激增的非法貿(mào)易反而擴大了煙草市場規(guī)模，導致煙草使用率的提升。世界衛(wèi)生組織公布的數(shù)據(jù)顯示，黑山近年來持續(xù)提高煙草稅，卷煙、雪茄、加熱卷煙、電子煙等價格逐年上漲，合法產(chǎn)品的可負擔性逐年降低。由于煙草非法貿(mào)易猖獗，該國吸煙率已從2020年的35.4%上升至2023年的36.2%。

防止接觸煙草煙霧。

《公約》第8條要求締約方采取措施，防止在公共場所接觸煙草煙霧，在實踐中主要體現(xiàn)為公共場所控制吸煙立法。各國煙草產(chǎn)銷情況、消費習慣、社會風俗和執(zhí)法能力等不同，對公共場所控制吸煙的范圍和力度不盡相同，在可得數(shù)據(jù)的195個國家和地區(qū)中，121個國家和地區(qū)未實行全國“一刀切”式的公共場所控制吸煙立法，27%的高收入國家、23%的中等收入國家和43%的低收入國家未采取或僅在1~2類公共場所采取禁止吸煙措施。在美國（非締約方）50個州中，有20個州未將餐廳、酒吧作為禁煙場所。

近年來，一些國家和地區(qū)的控制吸煙場所種類呈擴展態(tài)勢，從室內場所擴展到室外場所，從公共場所擴展到特定的非公共場所，包括機場、文化設施、公共海灘、公園、酒店公共區(qū)域、酒店房間、監(jiān)獄、有未成年人在內的私人交通工具、未成年人聚集的室外場所等。控制吸煙的產(chǎn)品種類呈擴展態(tài)勢，從可燃煙草擴展到新型煙草制品，乃至新型尼古丁產(chǎn)品。如墨西哥持續(xù)擴大控制吸煙場所，并將控制吸煙措施擴展到電子煙（包括不含尼古丁的電子煙）。批評人士認為，嚴苛的禁令與墨西哥的煙草流行情況及執(zhí)法能力并不匹配，會導致禁令難以落地，甚至滋生執(zhí)法領域的腐敗行為。吉爾吉斯斯坦將控制吸煙措施擴展到水煙、加熱卷煙和電子煙，在室內公共場所和部分室外公共場所實行全面禁煙。

值得注意的是，設置吸煙區(qū)已成為國際通行做法。在制定公共場所控制吸煙法律政策時，越來越多的國家和地區(qū)通過設置吸煙區(qū)兼顧不同人群的利益訴求，實現(xiàn)更為良好的立法效果。據(jù)統(tǒng)計，50%的高收入國家允許在特定公共場所設置吸煙區(qū)，32%的中等收入國家和21%的低收入國家允許在任何公共場所設置吸煙區(qū)。2023年，葡萄牙新規(guī)生效，允許餐廳、酒吧等場所設置吸煙區(qū)，前提是這些場所的面積不小于100平方米，天花板的高度不低于3米，吸煙區(qū)最多占消費者活動區(qū)域面積的20%。越南頒布新規(guī)，在行政機關、教育機構、電影院等室內場所禁止吸煙的同時，允許在酒店、列車、酒吧、機場等公共場所設置吸煙區(qū)。

[國家局煙草經(jīng)濟研究所（政策研究室）鄭一爭?、國家局辦公室?姜泓海、福建中煙?林錚鈴、北京市局（公司）魯菲/文]