《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定(征求意見稿)》，明確了對電子煙的監管原則。但業內人士認為，僅有此還不夠，整治眼下亂局，出臺電子煙國家標準是當務之急。

上周，全國的電子煙從業者都被一條消息刷屏了:工信部、國家煙草專賣局研究起草的《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定(征求意見稿)》提出，“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行”。這是電子煙等新型煙草制品第一次擬按專門法律監管。

一石激起千層浪。參照卷煙管理后，電子煙的生產、銷售是否將會像卷煙一樣持牌專賣?電子煙對青少年的負面影響是否可以就此降低?電子煙是不是將會像傳統卷煙一樣納稅?

更多監管細則亟待出臺

“這個政策出來，大家有預期，國家要出手管理。”電子煙行業媒體蒸汽范創始人陳谷龍告訴記者，電子煙監管新政的出臺并不令人意外。

清華大學公共健康與技術監管研究課題組發布的《電子煙產業監管狀況報告》(2019)指出，2012-2017年間，電子煙市場增長了6.16億美元，年均復合增長率為62%。中信建投證券的一份研究報告指出，2019年中國霧化電子煙市場規模為15億美元，占整體國內煙草市場的0.6%。中國是電子煙的主要生產國，但電子煙用戶滲透率僅為1.2%，遠低于歐美。

一路狂飆增長的同時，電子煙也潛藏著一系列問題。最令人擔憂的，是電子煙對青少年的影響。許多青少年原本不是煙民，卻在電子煙的營銷宣傳下，認為吸食電子煙是一種新奇、無害的潮流，成為“電子煙民”。

上述清華大學課題組的報告總結了電子煙的廣告營銷“套路”:電子煙被符號化為上層社會的消費品，并代表了獨立個性和生活方式;在文化產品尤其是電視劇、MV中，電子煙與歡快、輕松、享受的氛圍相聯系。

在“無孔不入”的營銷宣傳下，許多青少年吸食過電子煙。中國疾控中心2014年發布的《中國青少年煙草調查報告》結果顯示:45.0%的初中生聽說過電子煙，1.2%的初中生在過去30天使用過電子煙。2019年后者比例達到2.7%。

世界衛生組織2019年度《全球煙草流行報告》指出，沒有足夠的證據量化與電子煙相關的健康風險。無論是電子煙的使用者還是非使用者都可能面對健康風險。在這份報告中，世界衛生組織還指出:越來越多證據表明，在特定場景中，青少年電子煙使用者更有可能在今后開始使用傳統卷煙。

為保護青少年免受電子煙的影響，近幾年監管部門已出臺一系列措施。

2019年11月1日，國家煙草專賣局、國家市場監督管理總局發布《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》，敦促電商平臺及時關閉電子煙店鋪，并將電子煙產品及時下架。

隨后，國家八部門聯合印發了《關于進一步加強青少年控煙工作的通知》，警示各類市場主體不得向未成年人銷售電子煙，尤其是通過互聯網向未成年人銷售電子煙。我國2021年6月1日即將生效的未成年人保護法也首次將電子煙寫入法規，強調禁止向未成年人銷售卷煙和電子煙。

即便如此，仍然有許多電子煙在無視或者繞過監管規定。

中國控制吸煙協會公益法律專業委員會副主任委員李恩澤走訪發現，在一些地方的幼兒園、學校周邊，仍然有不少電子煙店鋪，甚至一些超市、便利店都在售賣電子煙，還有一些電子煙會被放在玩具、文具、食品旁邊一起售賣，無形中起到了對青少年營銷宣傳的廣告效果。

李恩澤表示，未成年人保護法雖然明令禁止向未成年人銷售卷煙和電子煙，但很多隱蔽的現實問題仍然難以解決，還需要更多具體的監管規定和執法細則。

國家標準何時出臺

在關于未來的討論中，電子煙從業者和控煙人士最為關心的是，如何整治眼下亂局?電子煙的國家標準何時能出臺?

貴州省疾控中心衛生健康促進與宣傳教育所副所長何琳曾在全國兩會上提到，目前市場上流通的電子煙包括加熱不燃燒、霧化煙等種類，口味多達1.5萬余種。“添加了什么東西，加了多少，產生出什么，目前沒有規范，包括制作工藝，加熱用電池的安全性沒有規定，生產廠家各自為政。”

中國疾病預防控制中心研究員吳宜群告訴記者，目前在電子煙中可能添加的1.5萬余種香料，在燃燒、霧化的過程中會產生什么物質、對人體有什么影響都缺乏研究。“想想挺可怕的，他可以任意往里面加東西。”

在吳宜群看來，眼下最糟糕的問題是，電子煙缺乏基本的產品標準。“說是2019年年底會出來，現在過了一年多了也沒看見。一個產品連個產品標準都沒有，怎么管住呢?”

2017年10月，國家標準化管理委員會下達了《20171624-Q-456 電子煙》國家強制標準的制定計劃。按計劃，該標準由國家煙草專賣局起草，項目周期為24個月。但到今天，這項國家標準的狀態還是“正在審查”，仍未發布。這項標準主要由上海新型煙草制品研究院、中國煙草總公司鄭州煙草研究院、中國煙草標準化研究中心等機構起草。

另外，還有一份國家推薦標準《20171624-T-456 電子煙液煙堿、丙二醇和丙三醇的測定氣相色譜法》也由中國煙草總公司鄭州煙草研究院、廣東中煙工業有限責任公司等起草。該國標已進入“正在批準”階段，但按計劃應于2018年12月15日結束，疑似已超過制定周期。

國家標準的“難產”，讓電子煙從業者也很焦急。對于電子煙的產品標準，中國電子商會電子煙行業委員會會長歐俊彪表示，中國電子商會電子煙專業委員會正在更新電子煙團體標準。“我們協會的成員都是按照我們的團體標準在執行。”

陳谷龍也曾了解過電子煙國標，在他看來，仍在制定中的國家標準“對160多種香精香料、發熱芯、電池等都作出了要求，目前的主流公司符合標準并不難”。

陳谷龍留意到，電子煙企業普遍支持監管，在2019年市場監管部門要求禁止電子煙線上銷售時，很多廠商第一時間表態支持，但這一次發聲支持的企業很少。據他了解，這些天電子煙行業協會和許多電子煙企業都在召開會議，商討對策，商榷應由誰來監管、如何監管。

電子煙到底該歸誰管

由于普遍具有煙油、煙具分開的特點，對電子煙該按什么產品來監管一直頗有爭議。

國家煙草專賣局積極主張將其納入煙草管理體制。在我國，煙草實行國家專賣制度，國家煙草專賣局與中國煙草總公司合署辦公，對全行業“人、財、物、產、供、銷、內、外、貿”集中統一管理。2020年7月，煙草專賣局正式開啟了“電子煙市場專項檢查行動”，隨后在兩個月內約談了電子煙及互聯網企業136家。

中煙鄭州煙草研究院院長謝劍平在2014年曾發表題為《電子煙相關技術與法律監管》的文章，從電子煙煙葉煙堿來源、電子煙與傳統卷煙的相似性等方面論述了將電子煙納入煙草專賣管理的依據。

與此同時，中煙公司也在積極開拓電子煙市場。據媒體報道，去年8月的深圳國際電子煙產業博覽會上，云南中煙和河南中煙都拿出自己的加熱不燃燒產品。另外，中煙供應鏈上市公司四川金時科技也已完成對非我JVE電子煙的戰略投資，持股1.98%。

對于這種監管模式，國內控煙界并不完全認同。在吳宜群看來，目前建設無煙環境、限制煙草廣告促銷贊助等許多控煙措施，并沒有充分發揮應有的作用。“現在連不向未成年人賣煙都尚未做好，電子煙能管好嗎?”

無論是控煙界還是電子煙從業者，普遍都認為對電子煙的監管應該由多個部門參與。

對外經貿大學國際經濟貿易學院教授、世界衛生組織煙草控制與經濟政策合作中心主任鄭榕認為，如果參照國際上的做法，應該由衛生健康部門來參與監管，工業、工商等部門也參與。

國家衛健委規劃發展與信息化司司長毛群安2019年7月曾表示，“國家衛生健康委正在會同有關部門開展電子煙監管的研究，計劃要通過立法的方式，對電子煙進行監管。”

歐俊彪告訴記者，隨著監管政策趨嚴，部分電子煙企業會做低溫不燃燒的產品，部分會轉向做醫療霧化設備，還有部分會做尼古丁傳輸器具，或者無尼古丁的玩具產品。這將給未來的電子煙監管帶來更多挑戰。

新探健康發展研究中心原主任王克安認為，對電子煙這種“新物種”，現行的監管機制尚不明確，工信、健康、食藥監等多個主管部門都只能監管一部分，對電子煙全產業鏈的監管難以實現全覆蓋。如果將來國家煙草專賣局和中煙公司能夠政企分開，那么由前者主要監管電子煙“就沒有問題了”。

在鄭榕看來，電子煙的市場規模已經相當大，對產品質量的要求只是底線。如果對電子煙的監管要參照卷煙管理，未來還應該比照世界衛生組織的要求，讓電子煙也符合無煙立法、警示包裝、禁止煙草廣告和促銷等相關規定。她建議，考慮到許多電子煙的煙油和煙具可以拆分，可以將煙具作為普通商品納入監管，含尼古丁等成分的煙油則可以界定為煙草制品，納入相關監管系統。

鄭榕表示，此次發布的征求意見稿是對煙草專賣法提出的修改意見，未來電子煙是否將納入煙草專賣體系尚未完全確定。“如果要真的作為煙草制品來監管，那么對傳統卷煙的監管要求，(對)電子煙也應該比照執行。”