4月27日消息，據深圳晚報報道，由工業和信息化部和國家煙草專賣局起草的《關于修改 <中華人民共和國煙草專賣法實施條例 >的決定（征求意見稿）》于近日截止向社會公開征求意見，《征求意見稿》提出"電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行"引發關注。相關專家認為，對于電子煙納入監管得到了社會各界一致認同，但如何科學分類、多部門聯動實現電子煙有效監管，以及后續監管細則如何落地是下一階段亟需解決的重點問題。

深圳電子煙產業鏈完善占據全球90%的產量

電子煙進入大眾視野已有數年，外形美觀、口味多樣且沒有傳統煙草味的霧化，電子煙等新型煙草制品在受到年輕消費者青睞。據艾媒咨詢調查數據顯示，中國電子煙市場規模急劇擴張，從2013年的5.5億元增至2020年的83.3億元，8年年均復合增長率高達72.5%。2021年，市場規模有望超100億元。根據中國電子煙行業委員會數據，2020年，中國電子煙出口額達494億元，國內銷售達145億元。

據天眼查專業版數據顯示，目前我國共有超4.7萬家電子煙相關企業，而深圳作為電子煙重要生產集散地，約占據全球90%的產量，出口至美國、歐洲為主的世界100多個國家和地區。

深圳占據全球約90%的電子煙產量

深圳有近8000家電子煙相關企業，約占全國相關企業總量的16.8%。其中，有超3000家集中在寶安區，因此深圳寶安區的沙井、福永兩條街道更是被稱為全球"霧谷"，業內人士也將電子煙與手機、無人機并列為"深圳三大硬件"。

目前，國內頭部電子煙企業不再局限于單純的代工模式，開始專注設計研發和規?；⒆詣踊a線升級改造，打造自有品牌。有業內人士表示，深圳的電子煙制造業已在全球市場經濟增長中占有絕對影響力、話語權。

在行業快速發展的同時，要求將電子煙納入監管、規范電子煙行業的聲音不絕于耳。此前，國家有關部門已有行動。2019年，國家市場監管總局、國家煙草專賣局聯合發布《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》，切斷了電子煙的網上銷售渠道。此次《實施條例》的修改，將在附則中增加一條，作為第六十五條："電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行。"

納入監管成共識 新規出臺或可解決"監管難"問題

長期以來電子煙行業呈現出"監管難"的問題，根本上是因為電子煙產品本身屬性定位不明，導致在監管層面"無人認領"。

工信部在《征求意見稿》的說明中表示，近年來電子煙等新型煙草制品市場監管領域出現了一些新情況、新問題，社會各方面非常關注。此次修改主要是落實黨中央、國務院關于推進電子煙監管法治化的要求，明確電子煙等新型煙草制品的監管法律依據，并做好與《中華人民共和國未成年人保護法》等法律法規的銜接，發揮好法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用。

北京市中倫律師（深圳）事務所合伙人閆明誠、律師助理劉曉華認為，《征求意見稿》有利于保護未成年人及煙民群體身體健康，同時也將會改變目前電子煙行業野蠻生長狀態，促進行業兼并與優勝劣汰。

國內頭部電子煙企業開始專注設計研發和規模化、自動化產線升級改造

閆明誠說，電子煙等新型煙草制品"參照本條例中關于卷煙的有關規定"，并不等于將電子煙作為"煙草專賣品"進行監管，而是對電子煙企業合規提出更高的要求，必將催生出新的法律合規服務領域。

記者采訪了多位專家、律師及行業人士，得到的一致回答是贊同支持將電子煙納入監管。就此看來，將電子煙"管起來"已成共識，但該如何科學有效的管理，是擺在監管者和大眾面前的重要議題。

專家建議電子煙與傳統煙草實施差異化監管

"市場上電子煙的種類很多，質量良莠不齊，應該加以監管，但監管方式應該與傳統煙草不一樣。"中山大學藥學院副教授、碩導，中山大學臨床藥理研究所數據管理中心主任鐘國平表示。

鐘國平說，電子煙與傳統煙草雖都含有尼古丁，電子煙通過加熱霧化，傳統煙草則直接燃燒。由于兩者吸入成分的產生方式不相同、吸入成分的種類及含量不相同，這些差異可能會導致各自對人體安全性的影響不同。他舉例說到，電子煙成分是定制，會填加調味劑，有的調味劑吸入安全性待研究。相對而言，傳統煙草成分來源自然，且燃燒后可產生其他物質，成分更復雜。

目前，國外電子煙的非臨床、臨床研究有很多，但國內在這方面尚在起步階段。鐘國平建議，國家應該基于電子煙與傳統煙草的不同之處，實施差異化監管，同時積極鼓勵相關企業盡快開展系統的相關研究，以獲得電子煙短期使用、長期使用的安全性情況，為形成電子煙的質量標準，優化電子煙的監管方式等提供科學依據，以更好地保障大眾健康。

"監管宜早不宜晚，在電子煙發展初級階段就嚴管到位，既能遏制電子煙行業亂象，又能維護老百姓健康。"據深圳市控煙協會常務副會長兼秘書長莊潤森介紹，在控煙方面深圳走在了前列，2019年新修訂的《深圳經濟特區控制吸煙條例》中規定，全部室內工作場所、室內公共場所和公共交通工具內，以及部分室外場所禁止吸煙，其中就包括了電子煙。近年來，在面向中小學生的控煙宣傳活動中，將電子煙也納入到了控煙宣傳內容。

莊潤森認為，從維護老百姓健康的角度來說，電子煙的監管不僅涉及煙草監管部門，還需要市場監管、醫療衛生監管等部門聯動，從生產、銷售到售后等環節形成全鏈條的聯合監管運行機制，發揮各個部門的職能作用。

有業內人士表示，科學管理將有助于產業規范化，但由于電子煙的產品特性，希望能建立一套有別于傳統煙草的科學分類監管體系，從頂層設計上促進行業長期平穩健康發展。

電子煙或將采取"牌照監管"？深圳可能率先試點

世界衛生組織駐華代表處微信公眾號在3月21日發布文章稱，含有尼古丁的電子煙對青少年的健康和發育會造成影響。建議中國有關部門應盡快制定有關電子煙的行政法規，授權一個獨立于煙草企業的政府部門，對電子煙企業及其產品的準入實施許可制度。

目前我國傳統煙草已形成一整套完整的煙草專賣許可證制度，分為煙草專賣生產許可證、煙草專賣批發許可證、煙草專賣零售許可證三類?！墩髑笠庖姼濉返某雠_是否意味著電子煙也將要采取"牌照監管"了呢？

閆明誠和劉曉華在公開文章中指出，現行的煙草法規體系如果適用在電子煙上，必將大大降低電子煙的市場流通效率。《煙草許可證管理辦法》對生產、批發、零售的許可要求，也不符合電子煙產業鏈高度集中在珠三角、深圳市的現實。

此外，如果將電子煙視為煙草專賣品，那么煙草專賣行政主管部門，將要相應做人力、物力方面的調整，增派人手、增加機構設置，接手電子煙行業的整個體系的監管工作。電子煙生產、銷售、出口集中于廣東、北京、上海等經濟發達地區，在這些地區增加成本尚可值得，而在經濟欠發達、電子煙滲透率較低的省份是非常沒有必要的。

因此，將電子煙"參照本條例中關于卷煙的有關規定"，并不等于將電子煙作為"煙草專賣品"進行監管。閆明誠和劉曉華從產業鏈角度分析到，電子煙有上游、中游、下游三個環節。為了解決電子煙行業的突出問題，電子煙上游環節可能是今后國家對電子行業實行牌照管理的重點。不僅尼古丁的提取和合成要受到監管，煙油的尼古丁濃度以及丙二醇、丙三醇、香精等添加劑的配方也要符合行業標準和即將出臺的國家標準。

傳統卷煙零售終端體系十分龐大，一線城市每個城市可以達到5萬到10萬零售戶，以連鎖便利店、食雜店、煙酒超市、商場柜臺、娛樂服務場所等業態為主要陣地進行卷煙零售。相比之下，電子煙的零售終端建設主要通過品牌專營店、商場專柜來提高品牌知名度和搶占市場。閆明誠和劉曉華預測，監管部門可能以向零售店面發放銷售許可證的方式，加強對線下渠道的集中監管。

在牌照監管方面，他們認為，先期可能進行電子煙專賣許可證制度試點，設置較高的準入門檻，對電子煙產業鏈關鍵環節實行前置審批，"極有可能在深圳率先進行試點。"閆明誠對說到。

可以預見，一批首先取得牌照的大型企業將會脫穎而出。同時，監管部門會運用行政執法手段加強監管，逐步規范電子煙市場經營活動，促進電子煙行業有序發展。