1915年，為彌補財政困乏，袁世凱召開公府會議，責成財政部長周學熙研究對策。周與幕僚多次研究，仿照鹽務(wù)推出了煙酒公賣的政策。民國4年5月，衰批準公布了《全國煙酒公賣暫行簡章》，特設(shè)全國煙酒公賣總局，任命前陜南省財政廳廳長鈕傳善為總辦，實行煙酒公賣，其宗旨為“整頓全國煙酒，規(guī)定公賣辦法以實行官督商銷”。

在公布公賣簡章的同時，北洋政府又相繼公布了《各省煙酒公賣局暫行章程》《煙酒公賣棧暫行章程》《征收煙酒公賣費規(guī)則》等文件，對煙酒公賣制度做了較詳盡的規(guī)定。其要點，一是全國按區(qū)域設(shè)立公賣局和分局，招商組織公賣分棧和分棧，收取押款，頒發(fā)經(jīng)營執(zhí)照；二是公賣局每月核定價格，通知各分棧執(zhí)行；三是原有之各項稅、厘、捐等由公賣局代收分撥；四是在核定成本、利潤的基礎(chǔ)上加收10%至50%的公賣費定為公賣價格，公賣費直接繳存省支金庫;五是凡國產(chǎn)煙草和煙制品均由公賣分棧經(jīng)營，由公賣費中提取5%作為應(yīng)得之利潤。

所謂公賣，與專賣有所區(qū)別。據(jù)李思藻《煙酒稅收提綱》云：“公賣與專賣雖易相混，而其意義則迥不相同。專賣者，無論一部分或全部……政府握專賣之權(quán)；若分賣者，凡煙類或酒類之產(chǎn)、制、運、銷等營業(yè)，悉聽人民之自由，官廳不過于其煙類或酒類之量數(shù)按照價格抽以若干之公賣費。”這次煙草公賣在當時有著一定的積極意義：一是公賣費的征收，使煙草稅率提高；二是實行公賣，整頓了以前煙草稅的混亂狀況；三是通過公賣，政府對煙草商品的價格及經(jīng)商機構(gòu)有一定的控制。

雖然如此，全國煙酒公賣局及公賣制度還存著許多弊端。首先，公賣局本身就是一個臃腫腐敗的官僚機構(gòu)。公賣初行，擔心群情反對，中央勢須仰仗地方官維持，因此各省公賣局長皆由將軍巡按所推薦。最初，浙江公賣局局長由楊善德推薦其秘書云韶。云本是位奉賢知事，而且毫無財政學識。財政部準備駁復(fù)，但鈕傳善知道楊為段祺瑞的心腹，便勉強從命。各省見此狀，紛紛效仿，甚至省內(nèi)各區(qū)分局長也為省吏所有，而全國煙酒公賣局徒為署諾而已。其次，公賣本身徒具虛名，名為官督商銷，然局由官辦，棧由商辦，而各局有征無賣。所定公賣費率，各省不一，最重者京兆地方有至50%；最輕者熱河，僅抽10%。而公賣范圍僅限于“土煙土酒”，“洋煙洋酒”卻未觸及。可見第一次煙草專賣并不徹底，這是與當時歷史條件的限制密切相關(guān)的。