摘要：為基層解決難題、積極回應社會關切的需要，國家煙草專賣局制發了《完善煙草專賣零售許可管理優化政務服務工作指引》（國煙法〔2024〕55 號），其中明確了“個體工商戶或個人獨資企業營業執照被注銷，零售戶未明確表示不再繼續經營的，給予30個自然日的煙草專賣零售許可資格保留期”。這也意味著保留期內持證人持有的煙草專賣零售許可證仍繼續有效。但目前煙草專賣局對該類許可證如何監管、保留期持證人的卷煙經營行為如何定性等問題仍處于探索階段。本文將從“先照后證、商事主體資格、無照經營”等角度，分析營業執照注銷對煙草專賣零售許可證的影響，探索如何進行有效監管。

關鍵詞：營業執照注銷 ；零售許可資格保留期；先照后證

How to supervise cigarette license-holders whose business licenses have been cancelled and are within the retention period of the tobacco monopoly retail license qualification

PU huihui

Tobacco Monopoly Bureau of Xinping Yi and Dai Autonomous County, Yunnan Province (Xinping Branch of Yuxi Tobacco Company), Monopoly Supervision and Management Office, Xinping, Yunnan 653499

Abstract:In order to solve problems at the grass-roots level and respond positively to the needs of social concerns, the China Tobacco issued the “Guidelines on improving the management of tobacco monopoly retail licensing and improving government services”(National Tobacco Law No. 55(2024)) , it clearly states that“If the business license of an individual industrial or commercial household or sole proprietorship enterprise is cancelled and a retailer does not explicitly indicate that he or she will not continue to operate, a 30-day retention period of the exclusive retail license of tobacco shall be granted”. This also means that the holder's tobacco monopoly retail license will remain valid during the retention period. But at present, the Tobacco Monopoly Bureau is still in the stage of exploring how to supervise this kind of license and how to determine the nature of the holder's cigarette business behavior. This article will analyze the impact of business license cancellation on tobacco monopoly retail license from the perspective of“License first, license second, business subject qualification, unlicensed operation”

?????Keywords:?Business license cancellation; retail license qualification retention period; license before license

一、營業執照與煙草專賣零售許可證的聯系

煙草制品是一種特殊商品，國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。根據《煙草專賣許可證管理辦法》第十三條規定，申請煙草專賣零售許可證，應當具備經營資金、與住所相獨立的固定經營場所、符合當地合理布局等條件。顯而易見，持有營業執照并不是法定辦理條件，那么營業執照成為辦理許可證必備條件的原因是什么？它們之間存在何種聯系。

（一）營業執照的概念

營業執照是工商行政管理機關發放給工商企業和個體經營者的法定證明文件，是準許其從事生產經營活動的憑證。

（二）賦予了行政相對人商事主體資格

2015年10月，國務院啟動“先照后證”改革，制定下發《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》（國發〔2015〕62號），明確規定，除法律、行政法規和國務院決定外，一律不得設定登記前置審批事項，也不得通過備案等方式實施變相前置審批。“先照后證”改革的目的在于，轉變市場監管理念，明確監管職責，創新監管方式，構建權責明確、透明高效的事中事后監管機制，正確處理政府和市場的關系，維護公平競爭的市場秩序。簡而言之，商事主體先取得營業執照，明確其商事主體身份，繼而可以從事一般性的商業活動。如果商事主體希望從事法律法規規章限制實施的經營行為，須經過行政機關的特別審批，取得相應許可證，明確其特殊資質。

（三）辦理煙草專賣許可證的前置條件

根據國務院《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》（國發〔2015〕62號）規定，煙草專賣生產企業許可證、煙草專賣批發企業許可證為法律明確的工商登記前置審批事項，設立煙葉收購站（點）審批、煙草專賣零售許可證屬于后置審批事項。換言之，如果行政相對人未取得營業執照，說明其不具備商事主體資格，不得從事任何商品經營與服務活動，自然更不得從事煙草制品零售業務。由此可見，行政相對人取得營業執照是其申請煙草專賣零售許可證的前置條件。

二、煙草專賣零售許可資格保留期

（一）關于零售許可資格保留期的規定

根據《完善煙草專賣零售許可管理優化政務服務工作指引》（國煙法〔2024〕55 號）規定：個體工商戶或個人獨資企業營業執照被注銷的原因不屬于因違法被吊銷營業執照且未明確表示不再繼續經營的，給予自營業執照被注銷之日起30個自然日的煙草專賣零售許可資格保留期。持證人可以在保留期內重新向市場監管部門申領營業執照，保留期屆滿持證人仍未重新申領到營業執照的，審批機關應依法注銷煙草專賣零售許可證；因審批機關未掌握持證人營業執照被注銷的情況而未注銷煙草專賣零售許可證的，如持證人在保留期屆滿后重新申領到營業執照，審批機關可以不予注銷煙草專賣零售許可證。

自營業執照被注銷之日至重新申領到營業執照前，持證人不得從事煙草制品零售業務。

（二）如何界定保留期內的煙草制品零售行為

營業執照被注銷意味著持證人喪失商事主體身份，其持有的煙草專賣零售許可證失去了存續的前置條件。下面筆者將結合“無照經營和無證經營”的概念，對營業執照注銷后零售許可資格保留期內的煙草專賣零售許可證的效力及零售行為的定性進行探討。

1.無照經營的概念。

營業執照是經營主體取得合法經營資格的憑證。此類憑證在社會生活中很常見，例：從事律師職業資格需取得律師證、從事會計工作需取得會計證書，而營業執照是市場經營主體進入經濟大環境的“門卡”。但市場經營過程中不乏有無營業執照從事經營活動的行為存在，這種行為稱之為無照經營。具體解釋如下：無照經營是指未按照法律和法規規定取得許可審批部門頒發的許可證以及未向工商行政管理部門申請工商登記領取營業執照或者雖然擁有營業執照但是超出經營范圍，擅自從事經營活動的行為。總結無照經營大致有以下幾種:

①無證無照：應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件和營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為；例如收購煙葉需要《煙葉收購資格證》，廢水廢氣處理需要《排污許可證》，經營煙草制品零售業務需要《煙草專賣零售許可證》等等。

②直接無照：按規定無須取得許可證或者其他批準文件，但需取得營業執照而未依法取得，擅自從事經營活動的無照經營行為；例如日用百貨銷售、農副產品銷售等。

③有證無照：已經依法取得許可證或者其他批準文件，但未依法取得營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為；

④照已失效：營業執照有效期屆滿后未按照規定辦理相關登記手續、經營主體已經辦理注銷登記手續或者營業執照被市場監督管理局吊銷后仍繼續從事經營活動的無照經營行為；

⑤無證有照：超出核準登記的經營范圍、擅自從事應當取得許可證或者其他批準文件方可從事的經營活動的違法經營行為。

2.煙草行業無證經營的概念。

無煙草專賣零售許可證經營煙草制品零售業務，是指未依法取得煙草專賣零售許可證的公民、法人或者其他組織經營卷煙、雪茄煙、消費類煙絲等煙草制品零售業務的行為。結合現行煙草專賣法律規范的規定，無證經營主要有以下五種表現形式：

①未取得煙草專賣零售許可證的單位或者個人零售卷煙、雪茄煙、消費類煙絲的；

②煙草專賣零售許可證已失效（包括過期、被注銷、被撤回、被撤銷、被取消從事煙草專賣業務資格等）的單位或者個人零售卷煙、雪茄煙、消費類煙絲的；

③持證人在煙草專賣零售許可證核定的經營地址之外從事煙草制品零售業務的；

④電子煙持證戶零售卷煙、雪茄煙、消費類煙絲的；

⑤使用非法轉讓的煙草專賣零售許可證零售卷煙、雪茄煙、消費類煙絲的。

3.煙草專賣零售許可證的效力。

根據《中華人民共和國煙草專賣法》及其實施條例，取得煙草專賣零售許可證需要滿足法定條件，并經過煙草專賣行政主管部門的審批。如果已持有煙草專賣許可證，說明在煙草制品的零售方面已經獲得了法定的許可。

那么營業執照被注銷，持證人持有的煙草專賣零售許可證是否會失效？根據《煙草專賣許可證管理辦法》《煙草專賣管理辦法實施細則》的規定，引起煙草專賣零售許可證失效的情形共十種，筆者將區別不同情形判斷煙草專賣許可證的失效時間：

①自相關情形發生之日起失效：煙草專賣許可證有效期屆滿未延續的，自有效期屆滿之日起失效；

②自相關決定書送達之日起失效：第一，煙草專賣零售許可證核定的經營主體為自然人，自然人死亡或者喪失民事行為能力的；第二，煙草專賣許可證核定的經營主體為法人或者其他組織依法終止的；第三，因不可抗力導致經營主體無法繼續從事煙草制品零售業務的；第四，煙草專賣零售許可證持證人營業執照被注銷的；第五，煙草專賣零售許可證被撤銷、撤回、收回；第六，被許可人申請歇業的。

③行政處罰決定書送達之日起失效：持證人被取消從事煙草專賣業務資格的。

綜上所述，筆者認為營業執照注銷后，煙草專賣零售許可資格保留期內，持證人持有的煙草專賣零售許可證仍合法有效，持證人從事煙草制品零售業務不屬于無證經營。另因營業執照注銷，持證人喪失了商事主體身份，至重新申領營業執照前不得從事煙草制品零售業務，期間若違反該規定開展零售業務的，屬于無照經營。

三、保留期內如何監管營業執照被注銷的零售戶

（一）警示告知

煙草專賣局發現持證人營業執照被注銷的情況下，應進行對涉及零售戶進行警示告知。告知內容分三部分，第一部分：告知煙草專賣零售許可資格保留期為 30 個自然日，自營業執照被注銷之日起算，持證人可以在保留期內重新向市場監管部門申領營業執照；第二部分：告知持證人保留期屆滿仍未重新申領到營業執照的，審批機關將依法注銷煙草專賣零售許可證；第三部分：告知持證人保留期內，不得從事煙草制品零售業務。這種方法是對“營業執照被注銷”零售戶的一種警示，有利于提高持證戶守法經營的意識。

（二）源頭治理，建議新設暫停供貨協議

煙草專賣局與煙草公司均有調整市場經濟活動、維護卷煙市場管理秩序的義務，但目前我們沒有相關的文件或者條款規范暫停供貨這項工作，也沒有規范煙草公司與零售戶之間的具體權利和義務的相關條款，這增加了基層專賣執法人員的執法難度，對那些經營異常但又無法依法取締的持證戶只能采取口頭教育但無實質懲處，滋生了卷煙零售戶異常經營行為。《中華人民共和國合同法》第三十六條規定：“法律、行政法規規定或者當事人約定采用書面形式訂立合同，當事人未采用書面形式但一方已經履行主要義務，對方接受的，該合同成立。”煙草公司可通過《卷煙供貨協議》的簽訂，明確具有商事主體資格的重要性，當零售戶資格條件欠缺時，煙草公司作為協議的簽訂主體，就可以授權客戶經理對該零售戶采取暫停供貨等措施加以約束，從源頭上防止“無照經營”現象滋生。

（三）三員協同監管模式

煙草專賣市場監管體系中的三員是指專賣管理人員、客戶經理以及送貨員。這三者在客戶（行政相對人）基礎信息收集維護、規范卷煙經營行為等方面存在工作內容的交叉，但由于聯動考核機制不健全、信息傳遞不流暢、不及時，使得資源無法共享，工作效率不高以及人力資源浪費。

筆者建議建立健全專銷物互動平臺，以《專銷聯動單》為橋梁，互通“營業執照被注銷”的零售戶信息，并列入重點監測名錄。專賣部門應將名錄任務分網格壓實片區稽查員，進行定期和不定期行政檢查；銷售部門負責記錄“零售許可資格保留期內”零售戶訂購卷煙的情況，并按期對庫存卷煙進行盤點，查看零售終端查詢是否存在煙草制品零售記錄；物流部門在日常送貨過程中提高對此類零售戶經營情況的了解，以達到“三重監管”的力度，有效發揮煙草各職能部門的能動作用，整治疏導轄區內“無照經營”違規經營行為，共同規范和打牢市場基礎。

（四）移送市場監督管理部門進行懲處

根據《國務院關于深化“證照分離”改革進 一 步 激 發 市 場 主 體 發 展 活 力 的 通 知》（國發〔2021〕7號）規定，要落實放管結合、并重要求，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，切實履行監管職責，堅決糾正“以批代管”“不批不管”問題，防止出現監管真空。從這一規定可以看出，應當由某一行政機關實施的行政許可事項，行政相對人未取得該行政許可擅自從事相關事項活動的，行政機關應當予以監督檢查，并作出行政處罰。零售許可資格保留期內，持證人持有的煙草專賣零售許可證仍有效，煙草專賣局無法對持證戶的零售行為進行處罰。

《中華人民共和國市場主體登記管理條例》第四十三條的規定：“未經設立登記從事經營活動的，由登記機關責令改正，沒收違法所得；拒不改正的，處1萬元以上10萬元以下的罰款；情節嚴重的，依法責令關閉停業，并處10萬元以上50萬元以下的罰款。”綜上所述，市場監督管理部門對“無照經營”行為具有處罰權限，煙草專賣局應當將“零售許可資格保留期內”的煙草制品零售行為移送市場監督管理部門處罰。

結 ?語

“煙草專賣零售許可資格保留期的規定，是國家煙草專賣局為基層解決難題、積極回應社會關切的需要，采取有力措施解決基層難點問題，積極回應社會關切，持續完善零售許可管理，不斷改進政務服務質量，切實提高群眾滿意度的重要舉措。充分運用《中華人民共和國行政許可法》《煙草專賣許可證管理辦法》等相關法律法規賦予的職權開展煙草專賣執法工作的同時服務行政相對人，管理與服務兩手抓，做好煙草專賣許可證的后續監督管理，提高創造性執行能力，實現"兩個至"的價值追求，開創煙草專賣管理工作新局面。

參考文獻

[1]孔祥帥.煙草專賣行政許可實務（第二版）

[2]無照經營問題的法律探析

[3]無照經營的成因及對策探析