隨著“雙隨機、一公開”和行政執(zhí)法三項制度的全面落地，煙草專賣行政執(zhí)法水平越來越規(guī)范，可以說行政執(zhí)法水平上升到了一個新的高度，但與要求更加嚴格的規(guī)范執(zhí)法大環(huán)境來說，仍有一定的提升空間。筆者現(xiàn)結(jié)合工作實踐，談?wù)勛约簩σ?guī)范煙草專賣行政執(zhí)法的幾點思考。

一、行政執(zhí)法工作中存在的問題

1.對煙草專賣法律法規(guī)的宣傳力度不夠，卷煙零售戶法律意識不強。目前各級煙草專賣行政執(zhí)法部門雖然注重了對行政執(zhí)法人員的教育和培訓，但對行政管理相對人（卷煙零售戶）的宣傳力度卻不夠，還有相當?shù)牧闶蹜簟⑾M者缺乏對有關(guān)的煙草專賣法律法規(guī)的了解，對煙草專賣執(zhí)法人員依法檢查管理卷煙市場不夠理解，在執(zhí)法過程中有的零售戶采取不配合的態(tài)度，甚至引起暴力抗法事件，使煙草專賣執(zhí)法得不到完全支持，這就嚴重影響了煙草專賣執(zhí)法的效率，甚至產(chǎn)生負面輿論。

2.依法行政的觀念不強。有的煙草專賣行政執(zhí)法人員沒有真正從思想上認識到《中華人民共和國行政處罰法》、《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》等在規(guī)范煙草專賣行政執(zhí)法中的作用，在執(zhí)法過程中不注重自身言行舉止，存在不文明、不規(guī)范、不合理等現(xiàn)象；有的煙草專賣行政執(zhí)法人員依法行政的觀念不強，嚴重影響了依法行政工作的正常開展。

3.煙草專賣行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)還不高。近年來，隨著專賣管理網(wǎng)絡(luò)的建立和運行，煙草專賣行政執(zhí)法隊伍不斷擴大，各地雖然也狠抓了對執(zhí)法人員的培訓，執(zhí)法人員依法行政的觀念有了明顯增強，但執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和水平還不高，與規(guī)范化行政執(zhí)法的要求還有一定的距離。

4.對行政執(zhí)法監(jiān)督的力度不夠。雖然執(zhí)法監(jiān)督規(guī)章制度不少，在實際工作中執(zhí)行力度還需要進一步加大。

二、規(guī)范煙草專賣行政執(zhí)法的基本思路和對策

（一）進一步加大宣傳的力度，提高全社會對煙草專賣規(guī)范化行政執(zhí)法的認識。

要加大力度進行廣泛而深入細致的工作，加強政府及各部門的密切配合，提高全社會的法律意識和對煙草專賣規(guī)范化行政執(zhí)法的認識，創(chuàng)造一個良好的、人人參與、個個支持的社會大氣候。例如，通過制作宣傳牌、散發(fā)宣傳品、出動宣傳車，以及在報刊、電臺舉辦講座和知識問答等多種媒體宣傳的形式，使廣大人民群眾和卷煙零售戶充分了解《煙草專賣法》、《煙草專賣法實施條例》等法律法規(guī)，清楚煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)的辦案程序、方式方法以及當事人應(yīng)當享有的權(quán)利，增加煙草專賣行政執(zhí)法的透明度，充分發(fā)揮杜會對煙草專賣行政執(zhí)法部門執(zhí)法活動的監(jiān)督作用，從而規(guī)范煙草專賣行政執(zhí)法。

（二）強化煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督。

有監(jiān)督，依法行政、規(guī)范煙草專賣行政執(zhí)法才有可能成為現(xiàn)實。因此進一步建立健全監(jiān)督制約機制，強化對行政權(quán)力的監(jiān)督與制約是依法行政，規(guī)范煙草專賣行政執(zhí)法的有力保證。強化監(jiān)督制約機制重在落實，嚴在獎懲。?

一是強化職能，三權(quán)分立。煙草專賣行政執(zhí)法可以分為專賣、稽查、法規(guī)三項職權(quán)，為了提高各級煙草專賣局規(guī)范化行政執(zhí)法水平，加強對煙草專賣行政執(zhí)法的監(jiān)督制約，應(yīng)當建立起"三權(quán)分立"的專賣執(zhí)法運行模式。稽查部門只查不處，負責案件的立案、調(diào)查取證，提出初步處理建議，報專賣案件審理部門審核；專賣案件審理部門只處不查，對稽查部門報送的核審材料實行逐案登記，書面審核，負責案件的定性、處罰、監(jiān)督執(zhí)行和立案歸檔；法規(guī)部門負責行政復(fù)議、應(yīng)訴、主持聽證。稽查、專賣、法規(guī)三部門行使職權(quán)相對獨立，各司其職，有力地保證了案件處理的透明度，促進了案件處理的程序化和規(guī)范化。

二是落實“四制”，規(guī)范煙草專賣行政執(zhí)法行為。積極推行行政執(zhí)法“四項制度”即公示制、執(zhí)法責任制、過錯追究制、績效考評制，有效地規(guī)范煙草專賣行政執(zhí)法行為，同時把目標管理與落實執(zhí)法“四制”有機結(jié)合起來。

三是加大案件查處的監(jiān)督管理力度，嚴格大要案上報制度。要求在規(guī)定時間內(nèi)報送大要案，上級部門應(yīng)對報送的大要案進行匯總分析，適時進行案件抽查。

四是建立執(zhí)法檢查制度。由法規(guī)部門獨立采取定期或者不定期的方式對執(zhí)法情況進行全面檢查、分類檢查和抽樣檢查。通過執(zhí)法檢查來查找問題和不足，找尋解決問題的對策，以此來不斷規(guī)范煙草專賣行政執(zhí)法。

五是實施罰繳分離制度和“收支兩條線”制度，有效制止亂罰款和私設(shè)“小金庫”，防微杜漸，促進行政執(zhí)法機關(guān)的廉政建設(shè)。

六是建立健全各項規(guī)章制度，加強監(jiān)督制約。制定一整套嚴格規(guī)范、切實可行的制度，如制定學習制度、內(nèi)勤制度、培訓制度、未位淘汰制度、考核制度、錯案責任追究制度等，確保規(guī)范有效地實施行政執(zhí)法。

（三）規(guī)范煙草專賣行政執(zhí)法工作程序

程序合法是煙草專賣行政執(zhí)法的一個重要環(huán)節(jié)。各級煙草專賣行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，必須按程序辦案，這就要求執(zhí)法人員不但要注重實體法，還要注重執(zhí)法程序。在行使煙草專賣行政職權(quán)的過程中，有的專賣執(zhí)法人員就只注重《煙草專賣法》及其實施條例等實體法津的適用和運用，而往往忽視了程序性規(guī)定和完善必要的法律手續(xù)，執(zhí)法不規(guī)范或違法執(zhí)法，這可能會成為導致行政訴訟敗訴案件發(fā)生的主要原因。所以執(zhí)法人員在檢查中應(yīng)嚴格按照法律規(guī)定,以《煙草專賣法》、《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》等法律法規(guī)為依據(jù)，嚴格執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法，公正執(zhí)法，維護和樹立煙草專賣行政執(zhí)法部門的良好形象，確保煙草專賣行政執(zhí)法的規(guī)范性和嚴肅性。

一是依法檢查、文明執(zhí)法。煙草專賣行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程當中必須嚴格按法定程序依法進行檢查，并且使用規(guī)范統(tǒng)一的專賣執(zhí)法文明用語，樹立起煙草專賣執(zhí)法良好的社會形象。

二是規(guī)范立案工作。立案是規(guī)范執(zhí)法的一個重要環(huán)節(jié)，是弄清楚事實真相和追究違法當事人法律責任的前提。稽查辦案人員對有管轄權(quán)的煙草違法行為，認為符合立案規(guī)定，經(jīng)初步審查，掌握了一定的違法事實，應(yīng)當給予行政處罰的，或是其他煙草專賣行政主管部門以及有關(guān)部門移送的案件，都應(yīng)當及時填寫《立案報告》，并附有關(guān)證據(jù)材料，經(jīng)煙草專賣行政主管部門負責人批準后予以立案調(diào)查。對于正在發(fā)生的違法行為，應(yīng)當立即查處，查處后要及時補辦立案手續(xù)。

三是規(guī)范調(diào)查取證工作。證據(jù)是反映案件存在的客觀事實，是客觀公正處理案件的基礎(chǔ)。立案之后，稽查部門應(yīng)根據(jù)《煙草專賣行政處罰程序暫行規(guī)定》，指定兩名或兩名以上的行政執(zhí)法人員負責調(diào)查處理，依法及時，客觀全面、合法收集、調(diào)查有關(guān)證據(jù)，包括制作勘驗筆錄和現(xiàn)場筆錄，自行或委托有關(guān)部門收集與案件有關(guān)的各種證據(jù)。稽查辦案人員在調(diào)查取證時必須做到：證人的證言材料應(yīng)交證人核對無誤后簽字或蓋章；詢問筆錄應(yīng)由當事人逐頁簽字或蓋章：提取物證應(yīng)開具物品清單，并由兩名以上辦案人員和兩名以上見證人簽字或蓋章，先行登記保存應(yīng)在七日內(nèi)做出處理決定。

四是規(guī)范案件審核工作：專賣部門在接到稽查部門移送的《案件處理呈報審批表》后，由專賣部門負責人指定兩名以上辦案人員進行審核，應(yīng)及時審核完畢并提出書面意見。對于案件事實清楚、證據(jù)充分、定性準確、處理適當、程序合法、手續(xù)完備的案件，同意稽查部門意見，否則要責成稽查部門修改和糾正。對于重大案件的定性和處理，需提交本級煙草專賣行政主管部門負責人召開案件討論會研究決定。

五是規(guī)范案件審批工作。在專賣部門對案件提出審核意見后，報本級煙草專賣行政主管部門負責人批準：對于處罰金額較大、情節(jié)較嚴重的案件，應(yīng)及時召開案件研討會，集體討論案件情況及處罰意見，并將會議討論情況如實記錄，經(jīng)全體討論人員簽名后列入案卷。

六是規(guī)范告知工作。處罰前的告知程序在整個行政處罰過程當中是一個非常重要的過程，但也是一個往往容易被忽視的環(huán)節(jié)，如果不嚴格履行告知程序，將造成法律風險。告知應(yīng)當說明將要處罰的理由，告知當事人享有的權(quán)利。本級煙草專賣行政主管部門在做出對行政處罰建議批準后，由專賣部門以本級煙草專賣行政主管部門的名義及時告知當事人享有陳述權(quán)或申辯權(quán)以及處罰依據(jù)和處罰結(jié)果。

七是規(guī)范處罰決定書制作和送達工作。處罰決定書是整個處罰結(jié)果的載體，因此處罰決定書的制作和送達是整個執(zhí)法程序的法定表達形式。在履行告知程序之后，由專賣部門以本級煙草專賣局的名義嚴格按照《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》制作處罰決定書，交由稽查部門按有關(guān)規(guī)定送達。

八是規(guī)范案卷歸檔工作。案件處理要嚴格按照國家局頒布的最新的案件標準執(zhí)行。結(jié)案后，專賣部門應(yīng)將本案的有關(guān)證據(jù)材料和法律文書建立卷宗，歸入檔案。案卷立案歸檔后，任何人不得私自增加或者抽取案卷材料。未經(jīng)部門負責人批準，任何單位和個人不得借閱案卷。

（四）進一步加強煙草專賣行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)

煙草專賣行政機關(guān)是《煙草專賣法》的執(zhí)法主體，煙草專賣執(zhí)法人員處在執(zhí)法活動的第一線，承擔著大量的具體執(zhí)法任務(wù)，行使國家賦予的行政執(zhí)法權(quán)力。這就決定了他們必須具備較高的自身素質(zhì)，要具備可靠的政治素質(zhì)、必要的職業(yè)素質(zhì)、較強的能力素質(zhì)和良好的心理素質(zhì)和較高的行政執(zhí)法水平，以樹立良好的煙草專賣隊伍形象，得到人民群眾的認可，提高煙草專賣執(zhí)法的社會地位。因此要下大力氣，加強煙草專賣行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍。

一是嚴把錄用關(guān)。執(zhí)法工作是集體力、腦力和心力于一體且勞動強度較大的工作，健康、強壯的身體狀況，冷靜、剛毅的心理素質(zhì)和忠誠、認真的思想品質(zhì)是做好執(zhí)法辦案工作的前提，也是實現(xiàn)規(guī)范和提高執(zhí)法水平的必要條件。所以各級煙草專賣局應(yīng)當要消除那種"誰都能搞專賣、誰都能執(zhí)法"的錯誤思想，把好進入關(guān)，對即將進入執(zhí)法隊伍的人員要進行政審，嚴格考察其政治、文化、法律知識，身體、心理等方面的素質(zhì)，把真正符合條件的人員安排到最能發(fā)揮作用的崗位上去。

二是進一步整頓煙草專賣行政執(zhí)法隊伍，保證執(zhí)法隊伍的純潔性和戰(zhàn)斗力，為此，要加強多層次的培訓。（1）開展政治培訓，結(jié)合"三講"教育，堅持開展思想政治的學習，提高煙草專賣行政執(zhí)法人員對勤政廉潔的重要認識，防止濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、以煙謀私、內(nèi)外勾結(jié)等違法違規(guī)行為的發(fā)生。要強化專賣執(zhí)法人員奉公、守法、執(zhí)法、克盡職守的意識，使專賣執(zhí)法人員具備并保持良好的執(zhí)法思想基礎(chǔ)；（2）開展知識培訓，對廣大煙草專賣行政執(zhí)法人員進行知識的再培訓，引導專賣執(zhí)法人員不斷豐富和完善適合于專賣執(zhí)法的知識結(jié)構(gòu)，使專賣執(zhí)法人員具有豐富的社會知識、扎實的文化知識和全面的煙草專賣法律知識；（3）開展技能培訓，有組織、有計劃的對專賣執(zhí)法人員進行業(yè)務(wù)技能（如真假煙的識別、案件文書的制作等等）和處理突發(fā)事件能力的訓練，提高執(zhí)法人員邏輯推理的能力、說服教育的能力、自我防范的能力、現(xiàn)場處理的能力、應(yīng)變能力等多方面的能力。

三是加強隊伍的精神文明建設(shè)，樹立典型，開展“學先進，趕先進”活動，培養(yǎng)專賣執(zhí)法人員敬業(yè)愛崗、無私奉獻的精神，克服畏難厭戰(zhàn)情緒，增強嚴格履行專賣職責的自覺性，不斷提高隊伍的戰(zhàn)斗力和凝聚力。

（五）講究行政執(zhí)法藝術(shù)

煙草專賣行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，零售戶不配合檢查、不服從煙草專賣局的管理、暴力抗法事件時有發(fā)生。為此，煙草專賣行政執(zhí)法人員要努力改進行政執(zhí)法的方式方法，改善行政執(zhí)法的態(tài)度，講究行政執(zhí)法藝術(shù)，根據(jù)不同對象和實際情況，靈活運用執(zhí)法方式，避免過激行為，發(fā)生沖突時，要以自身的道德修養(yǎng)，業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平化解矛盾糾紛，確保良好的執(zhí)法效果。

一是煙草專賣行政執(zhí)法人員要牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的思想。糾正執(zhí)法中的不良習慣，對違法行為應(yīng)輔以教育引導，使卷煙零售戶自覺守法經(jīng)營。特別一些老年人和下崗職工零售戶，經(jīng)濟承受能力較差，對他們及一些初次違法違規(guī)、不懂專賣規(guī)定，情節(jié)輕微，認錯悔改表現(xiàn)較好的個人，完全可以通過教育的手段，甚至可以免予或從輕處罰，但必須指明錯誤，講清利害關(guān)系，完全可以達到消除或減少違法的可能性，相反則有可能由于重處罰，輕教育，在當事人心理上產(chǎn)生為挽回經(jīng)濟損失而再次或多次違法的可能和現(xiàn)實。

二是有的煙草專賣行政執(zhí)法人員缺少與卷煙零售戶交流的工作經(jīng)驗，面對形形色色的零售戶和復(fù)雜多變的卷煙市場環(huán)境，心中茫然，難以應(yīng)對。在貫徹煙草專賣法律法規(guī)以及本局的一些規(guī)定上，只是簡單地上傳下達，缺乏能動性和藝術(shù)性，和零售戶容易出現(xiàn)對立情緒。所以，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)注意方式方法，可利用經(jīng)常在市場檢查的機會，與零售戶多溝通，向他們宣傳有關(guān)的煙草專賣法律法規(guī)，宣講真假煙辨別知識，宣傳假冒卷煙對人民群眾身體健康的危害性，教育廣大卷煙零售戶自覺守法經(jīng)營，力爭做到防范于未然。