煙草專賣零售許可證后續監管是構建完善的市場監管體系的重要基石，更是煙草行業市場管理和內部監管的前沿陣地。事實證明，只有做好煙草專賣零售許可證后續監管，才能合理配置煙草專賣零售市場資源，保障消費者和零售戶合法利益。但在實際工作中，部分煙草專賣管理部門在一定程度上都存在“重前期辦證、輕后續監管”的問題，直接導致少數零售戶隨意轉讓許可證，非法使用許可證。如果再不加強許可證后續監管工作，那么煙草專賣零售許可證將成為不法煙販從事卷煙違法活動、逃避司法打擊的護身符。

　　一、煙草專賣零售許可證管理面臨的主要問題

　　當前煙草行業在一定程度上還存在只注重發證審批環節，而輕視許可證后續監管的問題，還沒有形成一套嚴密、科學、精細的煙草專賣零售許可證后續監管體系及煙草專賣零售許可證退出機制，由此形成的問題主要表現在以下幾個方面：

　　1.人證不符的問題。主要是持證人的信息和實際經營人的信息不符。通過調查主要有以下原因：一是少數零售戶法制觀念淡薄，在轉讓店鋪時會將煙草專賣零售許可證隨同店鋪和貨品等一并轉讓，甚至作為提高轉讓費的籌碼，極少有主動將許可證件上交發證機關申請停歇業的；二是辦理了工商執照、煙草許可證的持證人長期在外或由于身體健康等特殊原因，沒有時間和精力在家打理店鋪生意，而交由自己的直系親屬經營的；三是合伙人關系。以合伙人一方的身份證件辦理了工商執照、煙草許可證后，該合伙人卻沒有在店鋪打理生意，而是由另一合伙人或聘請店員經營。　　

　　2.證照不符的問題。主要表現為四種情形：一是店鋪實際已經轉讓。由于受到零售點合理化布局規定的限制，零售點一旦申請歇業，按新辦程序可能會因為不符合合理化布局規定而無法成功新辦許可證。因此，有些人為了取得繼續經營卷煙的資格，而繼續以原持證人的名義經營卷煙。即使被查到有使用轉讓許可證的嫌疑，但由于實際經營者一口咬定與原持證人是親屬、雇傭或者合伙關系，往往使得煙草部門難以查處。二是以出租、買賣、出借等非法形式轉讓煙草專賣零售許可證。例如有的房東為提高租金，采用“以證攬租”的形式，先將一整套的證件辦全，以此吸引那些有從事卷煙零售意向的租房者。三是證照負責人之間多是直系親屬關系，如夫妻、父子女、兄弟姐妹等。

　　3.有證無照的問題。主要表現在城市和農村的食雜店業態類零售戶。此類店鋪多位于小巷小道或居民區內，經營規模偏小，位置及店面形象均不顯眼。工商部門沒有強制性要求辦理工商營業執照等營業手續。同時，經營者大多法律意識淡薄，有的年齡較大，文化水平較低，不會去主動申請辦理工商執照。

　　4.無證經營的問題。大部分無證戶的經營時間隨意，多以家庭作坊式為主。無證經營的主要原因是：一是經營者經營能力差、資金不足、營業時間無規律，且店面小、形象差、經營品種單一、無固定客源，不適宜零售卷煙；二是屬于特殊業態經營戶、特殊群體、流動攤點和學校周邊及其他不符合合理化布局要求的卷煙經營者。

　　5.一年內處罰兩次以上的問題。通過調閱專賣信息系統及核實相關行政處罰案卷，累計一年內處罰兩次以上的違法零售戶占有一定的比例。其中因未在當地批發企業進貨而被查處的占絕大多數。主要原因有：一是法律意識淡薄，認為只要自己賣的是真煙，而不是賣假冒走私卷煙，煙草專賣管理部門就不會查處；二是受利益的驅動，抱有僥幸心理，以為偷偷摸摸地賣違法卷煙，煙草專賣管理部門是查不到的。

　　6.證址不符的問題。造成的主要原因：一是因擴大經營、店面到期被房東收回、消費群體減少等方面原因，持證零售戶搬遷至其它地段重新租賃店面經營的。二是持證零售戶并未意識到因許可登記事項發生變化，原證已經失效需要重新申辦。三是持證零售戶有多個店面，卻只辦了一份煙草專賣許可證，而在其所屬店面中隨意銷售卷煙。

　　7.擅自停業的問題。卷煙零售戶未經煙草專賣行政主管部門批準而擅自停業的現象較為普遍，由此造成較多零售戶處于“休眠”狀態，使得煙草專賣行政主管部門工作處于被動狀態，無形中增加了許多管理成本。

　　8.登記事項發生改變未及時變更的問題。主要表現為兩種情形：一是卷煙零售戶因經營需要，變更了企業名稱或字號，但又不及時到煙草許可證發證機關進行變更；二是當前隨著城市建設的發展及城市規劃的需要，街道、路段名稱變化常有發生，而零售戶一般不會主動前來進行變更。

　　9.未亮證經營的問題。主要包括不亮證、亮證但證件被遮擋、證件未放在顯著位置、許可證安裝不規范（邊框缺少、脫落或與其他證件邊框相混淆）等。從市場類型看，城鎮客戶好于鄉村客戶；從經營業態看，商場、超市、娛樂服務類、煙酒店、便利店基本能夠到位，食雜店與其他類中有一小部分亮證不到位；從經營規模（經營業績）看，大客戶與中等客戶好于小客戶，但大客戶中也有少部分特別是食雜店類客戶對亮證不夠重視。

　　10.虛擬客戶的問題。一是煙草是特殊的專賣品，國家實行“總量控制，稍緊平衡”的銷售策略，市場上可能存在一些緊俏煙貨源（如中華（軟）、芙蓉王（硬）等）短缺，不能完全滿足市場需求。部分零售戶為了獲取更多的貨源，就會想盡辦法利用親戚朋友多辦許可證，拓寬進貨渠道，爭取更多的緊俏煙貨源。二是許可證已經停歇業到期的零售戶，為了牟利繼續訂購緊俏品牌卷煙。三是在內管監管不到位的情況下，可能存在客戶經理違反內部規范經營的規定，故意制造虛擬客戶訂購卷煙，再將卷煙倒賣牟取差價的問題。

　　二、主要問題的原因分析

　　煙草專賣管理部門的零售許可證后續監管意識不強、措施不力是造成以上問題的根源。專賣管理部門和工作人員雖對許可證的審核、審批和發放能夠高度重視，但未認識到對許可證后續監管工作同樣是市場監管的重要內容，加上開展后續監管的工作難度較大和見效不高，自然而然就造成了“重事前審批，輕發證后監管”的行政管理偏向。

　　1.宣傳渠道和力度不夠。一是法律法規宣傳力度不夠，宣傳方式太單一。現在法律法規宣傳主要局限于“3.15”、“12.4”等法定宣傳日，宣傳方式主要集中在掛橫幅、發傳單、現場咨詢等形式，未能深入到零售戶中，零售戶對亮證經營、煙草專賣許可證制度、嚴禁非法轉讓許可證等法律知識了解不多，由此造成較多煙草專賣法律法規的盲區；二是行政許可公示制度落實不到位。雖然有明確的制度，要求將煙草行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書范本通過各種方式予以公示，但在實際工作中，煙草許可公示往往局限于在縣級煙草專賣局辦公場所的上墻公示，很少有其它公示方式，對于取消違法經營戶的卷煙資格后，也不能較好地通過公示起到警示和震懾作用。

　　2.卷煙零售戶法制觀念淡薄，對于煙草專賣零售許可證重要性缺乏必要認識。有些零售戶不再經營卷煙零售業務后，對自己的煙草證聽之任之，既不主動申請歇業也不配合專賣人員工作，有些零售戶甚至轉借、租讓許可證，忽視了可能存在的法律風險。

　　3.對持證戶的后續監管不到位。缺乏對零售許可證實行動態管理的應對措施。對于有些登記事項、經營業態發生改變的許可證未能及時有效地收集相關信息，從而通過合法行政許可程序進行停業、歇業、注銷處理。

　　4.對未按規定使用許可證的行為處罰力度不夠。在《煙草專賣許可證管理辦法》中，對未按規定使用許可證的行為及處罰作出了明確規定，賦予了煙草部門相應的執法權。可在實際工作中，一旦發現未按規定使用許可證的行為，煙草部門多以教育為主，很少采用責令整改、罰款、取消經營資格等手段。這就使得零售戶容易忽視規范使用許可證的重要性。

　　5.后續監管制度還不夠完善。缺乏統一具體的許可證后續監管制度，一些現有的規章、規定、制度等內容在理解界定上尚未完全統一明確，在一定程度上也影響了后續監管制度的制定和落實執行。

　　三、許可證后續精準監管的主要措施

　　要構建一套行之有效的煙草專賣零售許可證后續監管體系，維護煙草專賣零售許可證的嚴肅性與公平性，就要從“發證前、發證中、發證后”三個環節入手，切實抓好許可證后續精準監管工作。

　　（一）強化“發證前”的宣傳與服務

　　1.在煙草員工與卷煙零售戶中開展長期不懈的法制宣傳教育。做好以《煙草專賣許可證管理辦法》內容為主體、輔以其他行政法規的學習和宣傳，將關系到行政許可相對人、證件管理相對人的內容針對性地進行宣傳教育，提高煙草員工以及廣大卷煙零售戶對零售許可證重要性的認識，讓煙草專賣法律法規深入人心，提升煙草專賣執法權威性，為加強煙草專賣零售許可證的管理創造良好環境。

　　2.注重申請人資格審查及申請材料的真實性。除了由證件管理員對申請人的材料進行收集、審核外，還應加入法規審核環節，由法規員與中隊人員共同對申請人的申請資格、申辦人是否具備申辦的法定條件、申請材料的真實性進行嚴格審核。通過這種方式努力減少申請過程中出現“假合同”“假協議”“假照片”等虛假內容。

　　3.建立聯合執法協作機制。主動與當地政府部門做好請示、匯報工作，積極與公安、工商等部門溝通，取得政府及相關部門對煙草許可證管理和市場監管工作的理解與支持，形成全社會整治違法許可證和打擊違法經營卷煙行為合力。

　　（二）嚴控“發證中”各個環節

　　1.加強許可證使用告知和公示。要對照《煙草專賣許可證管理辦法》有關要求，在辦公場所將煙草專賣零售許可證相關的申請方式、許可條件、布局規定、許可流程和期限以及不按規定使用許可證的具體情形及處罰進行公示，有條件的還可以以電子觸摸屏的形式進行公示，或者以電子大屏幕的方式進行滾動播放，以便于公眾咨詢、查詢和監督。同時，要在為申請人辦證及發證期間，對申請人如何規范使用煙草專賣零售許可證進行面對面告知，特別是要強調嚴禁非法轉讓、租借、買賣許可證，禁止擅自停業、歇業，進一步提高卷煙零售戶的法制觀念，督促其做到規范使用煙草專賣零售許可證。

　　2.建議在許可證（正副本）發放時可嘗試加蓋“僅限本人使用轉讓無效”的印章。該印章不僅僅局限于新辦許可證，對于變更、延續、恢復營業、補辦等行政許可造成的許可證（正副本）發放都可以加蓋此印章。通過加蓋印章，增加零售戶私自買賣、出租、出借等非法轉讓許可證的難度，維護煙草許可證的嚴肅性。

　　3.及時更新維護零售戶基本信息。要及時、準確維護好持證零售戶基礎信息，確保專賣信息系統中零售戶的基本信息與實際情況一致。對于符合法定情形的零售許可證，要及時依法辦理變更、延續、停業、恢復營業、歇業、補辦等工作。與此同時，要做到專賣和營銷信息系統持證零售戶數量一致，并利用營銷信息系統的實時數據，對轄區零售戶的數量、結構、經濟性質、經營業態、經營情況進行統計分析，及時發現零售戶許可事項的變化情況，真正做到對零售戶的動態監管。

　　4.要求零售戶訂貨資金結算賬戶與持證人保持一致。隨著網上訂貨、電子結算工作模式的普及，目前大部分卷煙零售戶都采用銀行卡來進行資金結算。為有效抑制買賣、出租、出借等非法轉讓許可證的行為，專賣管理部門應主動加強專銷結合，在新辦證的零售戶開展卷煙訂貨前就應要求客戶經理和送貨員共同督促零售戶持許可證持證人的銀行卡來進行卷煙訂貨資金結算。這樣就可以促使許可證持證人更加注重自身資金安全，增加買賣、出租、出借許可證的風險及難度，進而有效遏制市場非法買賣、出租、出借許可證的非法行為。

　　（三）嚴格“發證后”違法行為的處罰

　　1.強化卷煙零售許可證后續監管職責。專賣管理人員要實行分片包干，責任到人，全面摸清轄區所有零售戶的基本情況，全面掌握零售許可證的登記變更等基礎信息。作為各轄區稽查員要認真履行監督管理職責，加大對轄區內取得煙草專賣零售許可證的公民、法人或者其他組織經營活動的監督檢查，進一步加強對零售許可證的動態管理，建立臺賬。同時還應該規范停業、歇業戶的管理，履行停業申請、歇業申請和恢復營業申請等手續。對買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉讓煙草專賣零售許可證行為做好調查取證工作，對責任人依法追究相關責任，對證件主體不符、地址發生變更等情形的要及時督促整改。

　　2.保持市場監管高壓態勢。專賣稽查員在日常走訪檢查時，還要重點檢查零售戶是否亮證經營，零售許可證有效期限是否過期，零售許可證上核定的字號名稱、經營者姓名、經營場所是否與實際情況相符等，通過勤走訪、細檢查，及時查清轄區內持證戶守法經營情況、進貨情況、銷售動向、以及停歇業等情況，督促經營戶及時辦理許可證相關手續。發現零售戶未按規定亮證經營時，應及時指出并幫助其亮證經營；當發現零售戶未按規定地址經營時，應及時督促零售戶回到規定地址經營或重新申辦許可證；對使用涂改、變造、偽造許可證或買賣、出租、出借等形式非法轉讓許可證的零售戶，應及時做好相關證據的采集固定工作，及時對其做出相應處理。對被責令停業整頓的持證人，應隨時了解其整改的現狀，并在整改結束后及時提出恢復營業或取消卷煙經營資格的意見。同時，專賣管理部門還應定期對轄區內零售戶進行全面整治，重點治理綜合農貿市場、專業批發市場或者汽車站、火車站等重點區域，重點集中治理人證不符、證址不符、證照不符、擅自停業歇業等現象，營造規范使用許可證和守法經營的良好氛圍。　

　　3.強化許可證管理工作考核。各稽查中隊的中隊人員是轄區許可證管理的直接責任人，轄區零售戶許可證使用是否規范與他們的工作責任心、工作成效有著直接的關系。因此，我們應進一步細化考核標準，建立由縣級局、市級局共同考核的許可證二級考核方案，對中隊人員許可證管理工作進行重點考核。首先，由縣級局成立考核小組，對本單位各中隊當月的辦證、歸檔、零售戶信息維護、許可證持亮證等情況進行全面檢查考核，保證每月對本單位各中隊片區線路的考核覆蓋面達到90%以上；其次，在縣級局一級考核的基礎上，市局督考部門每月對全市各縣級局許可證管理工作進行二級考核，保證每月對每個縣級局的所有中隊片區線路的考核覆蓋面達到30%以上；最后，還應建立健全一套完善的獎懲機制，實行獎優罰劣，年底還可以開展優秀稽查員評選等活動，提高中隊人員許可證管理工作的積極性和主動性，促進許可證管理水平的不斷提升。

　　4.建立許可證退出機制。煙草專賣行政主管部門要緊密關注市場動態，合理運用相關法律法規，以許可證是否準予延續作為關鍵手段，不斷建立健全煙草專賣零售許可證退出機制，有效保留合格的零售戶，激勵守法零售戶，打擊違法零售戶，嚴格注銷過期、失效、違法的煙草專賣零售許可證。對那些已經取得煙草專賣零售許可證但又不再經營卷煙或經常違法經營卷煙的卷煙零售戶，要通過許可證退出機制引導他們退出卷煙零售市場，逐步實現煙草專賣零售許可證“能進能出”，促使卷煙零售戶管理由靜態管理向動態管理轉變。

　　綜上所述，煙草專賣零售許可證后續監管是一項長期的、系統的工程，關系著卷煙零售市場穩定與否，關系著零售業態經營秩序規范與否。要做好這項工作，就要從“發證前、發證中、發證后”全過程入手，采取精益管理的手段和方法，徹底消除“只許可、不監管”或“重許可、輕監管”的觀念，有效解決煙草專賣零售許可證后續監管中出現的突出矛盾和問題，進一步規范煙草專賣零售許可證管理，切實維護國家利益和消費者利益。