新修訂的《行政處罰法》將于2021年7月15日起實施，其中第九條行政處罰的種類，明確了煙草專賣許可證管理中的“暫停煙草專賣業務進行整頓”、“取消從事煙草專賣業務資格”屬于行政處罰。這也意味著行政處罰程序在許可證管理中的運用將是煙草專賣行業發展的必然趨勢。

但目前煙草專賣局在許可證監管方面將行政處罰程序“簡略化”，省去了立案、聽證、告知等關鍵程序，使得“行政處罰措施化”。本文將從“暫停煙草專賣業務、進行整頓，直至取消從事煙草專賣業務資格”的角度，論證行政處罰與行政措施，分析當前許可證監管中處罰程序的運用現狀及存在的問題，談談如何規范處罰程序。

一、行政處罰與行政措施之爭

“責令暫停煙草專賣業務、進行整頓，直至取消其從事煙草專賣業務的資格”性質上屬于行政措施還是行政處罰，長期以來一直存在爭議。法律上對該方面的規定也比較籠統,以致于在基層的行政執法實踐中，每每遇到一些復雜的情形時常令人處決難斷、舉棋不定,往往適用了不當的處理程序，存在敗訴和復議失敗的法律風險。

（1）行政措施

學理說。大多數學者認為“責令暫停煙草專賣業務、進行整頓,直至取消其從事煙草專賣業務的資格”不是行政處罰而是行政措施，理由概括起來有兩個方面：第一方面法律條文沒有納入法律責任章節；第二方面，行政處罰種類缺失對應項目。

實踐說。我國首例取消煙草專賣業務資格行政訴訟案。2000年浙江富陽市煙草專賣局取消趙某、華某等27戶持證戶從事煙草專賣業務的資格。隨后趙某、王某訴至富陽市人民法院，狀告富陽市煙草專賣局作出的行政處罰剝奪了當事人的合法權益,違反《行政處罰法》相關規定。

該案件經過了一審二審再審，法院最終認定富陽市煙草專賣局取消從事煙草專賣零售業務資格的具體行政行為,是依據《條例》對煙草專賣許可證的檢查管理行為。《煙草專賣法》對違反煙草專賣的違法行為已經在法律責任一章作出了行政處罰的明確規定,行政法規未在煙草專賣法規定的給于行政處罰的行為、種類的幅度范圍內,作出取消從事煙草專賣業務的資格的具體規定,故取消從事煙草專賣零售業務資格不屬行政處罰。訴訟案最終結論的公布，鞏固了部分學者“行政措施”的認定，一定程度上消減界內關于“行政措施說”的爭論。

（2）行政處罰

學理說。“責令暫停煙草專賣業務、進行整頓， 直至取消其從事煙草專賣業務的資格"的對象是合法持有煙草專賣許可證的市場主體；適用條件是行為者實施了違反《煙草專賣許可證管理辦法》第44條規定的行為;懲罰方式是剝奪或者限制違法者的"市場準人”，其在行為屬性方面完全符合行政處罰的法律特點，是一種法律制裁手段 ,因此“責令暫停煙草專賣業務、進行整頓， 直至取消其從事煙草專賣業務的資格"理論上應當是一種行政處罰。筆者更為認同此類觀點。

新《行政處罰法》的規定。新《行政處罰法》將于2021年7月15日起實施，其中第九條行政處罰的種類相較于“舊法”增加了“通報批評，降低資質等級，限制開展生產經營活動、責令關閉、限制從業”幾項處罰種類。而“責令暫停煙草專賣業務、進行整頓”屬于第九條第（四）項“限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業”的情形；“取消從事煙草專賣業務資格”屬于第九條第（三）項“吊銷許可證件”的情形。

二、當前許可證中行政處罰程序的運用情況

運用現狀。由于我國首例“取消從事煙草專賣業務資格案”判決結果的敲定， “司法終局裁決”法律原則的影響，煙草專賣行業人員乃至其他法律人員由此得出“責令暫停煙草專賣業務、進行整頓， 直至取消其從事煙草專賣業務的資格”屬于行政措施的論斷。加之，行政措施不必執行繁瑣的行政處罰程序，也無需執行嚴格的“以事實為依據、以法律為準繩”,"查明事實","證據確鑿"等取證要求。因此歷年來煙草專賣局乃至各領域都是將“責令暫停煙草專賣業務、進行整頓， 直至取消其從事煙草專賣業務的資格"按“行政措施”進行處理。

程序方面存在的問題。新《行政處罰法》的出臺明確了許可證管理中將納入行政處罰程序的運用。意味著自2021年7月15日起，作為行政主體的煙草專賣局，對于“責令暫停煙草專賣業務、進行整頓， 直至取消其從事煙草專賣業務的資格”的處理，應當嚴格按照行政處罰程序進行。但目前許可證中尚無明確的行政處罰程序以及相關文書的指導。因此，下面筆者將從案件卷宗出發，對比許可證卷宗，從中找出近年來“行政處罰措施化”過程中省略的程序（注：此處卷宗不具體列舉到每一份文書）：

1）案件卷宗。案件來源—勘驗筆錄—先行登記保存—詢問筆錄—證據復制提取—初步調查結論—立案—抽樣調查—案件調查終結—集體討論—案件處理審批—行政處罰事先告知及送達—行政處罰決定書及送達（立案—調查取證—審查—告知、聽證—決定及送達）

2）許可證卷宗（以違法生產經營煙草專賣品一年內被煙草專賣局或者其他執法機關處罰兩次以上，取消從事煙草專賣業務資格卷宗為例）：

2019年：煙草專賣零售許可證注銷決定書（由于專賣信息系統的原因，取消從事煙草專賣業務資格決定書顯示為注銷決定書）—煙草專賣許可證行政許可文書送達回證—煙草專賣許可證依職權辦理審批表（審批—決定及送達）

2020年：煙草專賣零售許可證注銷決定書—送達回證—證據復制提取（證據：兩次或兩次以上行政處罰決定書）—詢問筆錄（通知書、送達回證）—煙草專賣許可證告知書及送達回證—煙草專賣許可證依職權辦理審批表（調查取證—審批—告知—決定及送達）

3）對比結論。雖然案件和證件不屬于同一板塊，但是它們的處理都要運用行政處罰程序，具有可比較性。經過卷宗對比后可以看出，許可證卷宗因為之前一直按照“行政措施”來處理，相對案件卷宗省略了較為關鍵的幾個程序。盡管隨著煙草專賣法律系統的不斷完善，許可證卷宗不斷改進，增加了調查取證、詢問筆錄等相應文書，但程序仍存在不足，特別是2021年7月15日后，程序方面不合法、不完備、形不成完整證據鏈等，都可能導致煙草專賣局面臨敗訴的風險。

三、規范許可證中行政處罰程序的運用

“責令暫停煙草專賣業務、進行整頓， 直至取消其從事煙草專賣業務的資格”行政處罰的認定，是行政法理論成果的體現和行業實踐要求的反映，我們應當理解和把握新規定,以新思路為指導,做好貫徹落實工作；規范許可證監管中行政處罰程序的運用，把程序規范作為行業自律的警示牌，提高行業的公信力。面對《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條規定的情形，進行相關處理時，筆者建議自2021年7月15日《行政處罰法》實施起，按照下列流程辦理：

立案。發現持證人有涉嫌違法行為時,煙草專賣行政主管部門應當按照立案程序立案調查。

調查取證。在作出處理決定前,煙草專賣行政主管部門應當對持證人不符合煙草專賣法律法規及其他相關規定條件的情況及違法事實進行調查。相關事實調查清楚,并取得充分證據后,由承辦人員制作調查終結報告,提出初步處理意見,報部門負責人審核。

事先告知。煙草專賣行政主管部門在作出行政處罰決定前，應當告知持證人擬作出行政處罰的事實、理由、依據和處罰內容，并告知持證人依法享有陳述權、申辯權和行使陳述權、申辯權的期限。法條依據：《煙草專賣行政處罰程序規定》第四十條第一款。

聽證。煙草專賣行政主管部門在送達《行政處罰事先告知書》時，應同時告知當事人有要求舉行聽證的權利。法條依據：《行政處罰法》（2021修正）第六十三條（注：7月15日實施后才用該法條）；《煙草專賣行政處罰程序規定》第四十四條。

決定及送達。承辦人員應當在聽證期限屆滿或者聽證舉行完畢后，根據處理審批情況及時制作行政處罰決定書，依法向當事人送達，并制作送達回證。

轉告。煙草專賣行政主管部門依法作出處理決定后,應及時將處理情況轉告卷煙營銷部門、同級市場監督管理部門。

公示。煙草專賣行政主管部門在監管過程中作出的行政處罰執法決定信息，應當要在決定之日起7個工作日內，通過“全國信用信息共享平臺、公示欄、互聯網”等平臺進行公示公開。

四、結語?

“責令暫停煙草專賣業務、進行整頓， 直至取消其從事煙草專賣業務的資格"行政處罰權的運用，是貫徹落實黨的十八屆四中全會“依法治國”精神，全面建設法治煙草，切實履行依法行政的重要舉措。充分運用《行政處罰法》、《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》等相關法律法規賦予的職權，理直氣壯地開展煙草專賣執法工作，在符合法定條件情形下，嚴格按照法定程序對案件進行調查處理，作出相應行政處罰，做好煙草專賣許可證的后續監督管理， 減少行政復議和行政訴訟,實現"兩個至上"的價值追求，開創煙草專賣管理工作新局面。