隨著煙草專賣許可證管理力度的不斷加大，煙草專賣零售許可證的發放和管理已逐步走向規范化、制度化，煙草零售點布局也更趨于合理。但應當看到，煙草專賣許可證管理在一定程度上還存在“重辦證，輕管理”的情況，給卷煙市場監管工作帶來了一定困難。

一、許可證管理基本情況

（一）零售許可證基本情況。

新修訂的合理布局規定規定正式采用以來，主要采取間距+總量控制的模式，按照城區、鄉鎮所在地的飽和程度設立不同的間距限制；自然村、住宅區、貿易市場、車站等區域采取總量控制模式；新增幼兒園周圍不予設置煙草制品零售點限制規定。對中小學及幼兒園周圍，對可通行距離等概念進行了明確的界定，確?？刹僮餍?。目前，通過采取積極措施，對遏制零售許可證增長過快起到了一定作用，但是由于部分條款標準不明，過于寬泛，無法適應當前零售許可證管理工作的高標準、高要求。

（二）零售許可證快速增長原因分析。

1.卷煙毛利率的大幅提高。賺取利潤是卷煙零售的根本目的，也是個體工商戶新辦卷煙零售許可證的最大動力。近幾年來，卷煙零售客戶平均毛利率一直保持增長。毛利率的大幅提升直接導致個體工商戶新辦零售可證的意愿顯著提高，這是近幾年來零售許可證快速增長的最大經濟因素。

2.深化“放管服”改革。隨著“放管服”改革的不斷深入，辦證渠道更廣、流程更簡，“一網通辦”“零跑腿”的辦證模式，讓辦證更加便利。一些銷量大戶因貨源無法滿足，唆使親戚朋友辦證幫其代訂卷煙。一些違法大戶為逃避被煙草部門打擊取締甚至追刑，故意多辦證作為自己的保護屏障。甚至部分特殊業態因為卷煙經營的高利潤而死灰復燃。

3.行業“稍緊平衡”的貨源調控政策影響。近年來，行業堅持“總量控制、稍緊平衡、增速合理、貴在持續”的高質量發展戰略，各地均較大幅度調低了各營銷檔位月度供貨標準，在保障卷煙均衡銷售和零售戶更高利潤的同時，也造成一些帶有批發性質大進大出的違法大戶煙貨源不足，卷煙價格提高。一方面導致原來習慣直接從大戶拿煙的無證戶自己直接辦證訂貨；另一方面導致大戶找人辦證，從而多拿貨源，提高利潤。雙向推動新辦證群體明顯增加。

4.城市規劃建設影響。近年來受城鎮化影響，有的主要城區地段涌現出大量新開發樓盤，出現一批人口快速增長的新區，如高城鄉結合部、新建集貿市場、建材市場等，帶動卷煙市場需求量不斷提升，促進許可證的快速增長。

5.新冠疫情影響。2020年受新冠疫情影響，按照國家抗疫要求，全國多地的企業、工廠處于停工停業狀態，因疫情影響滯留大量準備外出務工人員，導致低價卷煙消費需求激增。加上網絡經濟對實體經濟及就業的影響，國家推行“地攤經濟”，鼓勵自主創業、扶持小微企業，作為快消品的卷煙零售更具吸引力，2020年成為持證戶同比增幅最大的一年。

6.合理布局中優撫照顧條款的影響。按照相關管理要求，在修訂合理布局過程中，均對品牌連鎖便利店及殘疾人等特殊群體，保留了不受間距或總量控制制約的優撫照顧條款，導致部分本來不符合辦證條件的申請人利用加盟品牌連鎖便利店或臨時辦理殘疾證而取得零售許可證的情形。

二、目前零售許可證管理中存在的主要問題

1.設定總量控制模型的參數難以確認。一是自然村人口數量界定難。由于城鄉經濟發展的不平衡、城鄉二元經濟結構并存，勞動人口流動成為常態，地方政府部門提供的人口數量只統計到行政村，自然村并沒有作具體統計，造成自然村實際人口數無法確定。二是新建專業市場容量確認難。隨著城市的發展，不斷出現新的大型商圈、綜合性（批發）市場、貿易市場等專業市場，難以預判，合理布局中無法明確新建專業市場的具體零售戶數。三是零售許可證持證率難以統一。全國目前普遍以4‰作為劃線標準，衡量持證率是否過高。但是各個地區人口基數、消費習慣不同，社會經濟發展狀況也不一樣，如果制定統一的標準，難免出現不符合當地發展實際的情況。

2.間隔距離控制模式存在缺陷。一是確定零售點間距之后，部分申請人因合理布局規定無法取得煙草專賣零售許可證，可能會成為無證經營戶，市場監管壓力增大。二是在部分實行間隔距離為主的新開發地區出現新的隱形違法戶——“占坑戶”，即預測某個地區未來卷煙需求有上升趨勢后，以非自主經營的目的，提前搶注零售許可證低活力經營或者不經營，保留零售許可證資格，以便將來通過注銷的方式“轉手”給他人，收取一定“轉會費”的黃牛戶?！罢伎討簟笔请S著新的合理布局對于間隔距離的要求而出現的新的灰色地帶，對“占坑戶”的規制需要進一步修訂合理布局關于間隔距離的規定，彌補相關法律漏洞。

3.新修訂的合理布局有待完善。一是部分條款不夠嚴謹和明確，標準還不夠高，布局內容過于寬泛和宏觀。隨著辦證情形增多，導致需要對相對人進行大量的解釋工作。二是對于特定區域的總量控制，未經詳實調研，缺少數據支撐，限制條件較寬泛，沒有很好達到限制辦證的效果。三是對優撫對象的優惠政策，未細化優撫對象和放寬的間距范圍，導致存在較多利用殘疾證等提出新辦申請的情況。

三、控制零售許可證快速增長采取的主要工作舉措

一是強化后續監管。加強存量許可證管理，全面摸排大戶控制小戶、代訂戶、休眠戶等不正常許可證及“無出樣、無庫存、無銷售跡象”等異常客戶，強化客戶數據分析，創新監管手段，著力清理異?？蛻?。高度關注城區非主要街道、農村新辦證零售戶，嚴厲打擊大戶控制小戶，嚴格停業整頓、取消資格、堅決清理不正常經營戶等方式限制零售許可證增長過快趨勢。

二是強化專銷協同。針對占坑戶、大戶控制小戶等，強化與營銷、物流的溝通協作，將新入網客戶檔位調整至1檔，并實行承諾簽署制度，存在屢次違反約定又無法解釋的情形，采取相應措施懲戒，對老客戶出現單日經營數目大、經營波動異常等類似情況進行貨源控制，列入重點監管。

三是嚴格新辦證管理。針對新辦證申請，嚴格執行新合理布局戶數和間距要求，從嚴把控新辦零售許可有效期限，原則上為1年，中小學及幼兒園周邊為6個月，從嚴管控許可證。加強現場實地勘驗，從嚴審核間距要求，嚴格資質審核把關，嚴格管理新辦證申請，維護現有零售戶合法權益，保持零售許可合理容量。

四是責任落實到人。針對隱匿戶等異常戶，設置好監管策略，對于停、歇業、地址變更的第一責任人設為配送員，對于實際經營人變更，轉讓、借用許可證的第一責任人設為客戶經理、稽查員，細化責任到人，相互配合、齊抓共管。

五是明確監管責任。針對新辦證零售戶，加強四員聯動協作，召開專銷聯席會議，就許可證后續監管情況與內管、營銷、物流部門及時反饋、深入溝通，進一步明確監管職責。加強市場管理稽查員、客戶經理、送貨員日常溝通工作機制落地，實現信息互通、信息互補、信息共享，形成許可證后續監管有效合力。 ??