1982年1月1日，中國煙草總公司正式成立，標志著中國煙草40年的改革與發展大幕從此拉開。站在40年的時間節點上，筆者作為縣級局的一名煙草從業人員，談一下對煙草專賣制度可持續發展的思考。

一、煙草專賣的基本原則

國家專營，撐起財政四方柱。改革開放以后，國家經濟進入一個高速發展的“快車道”，黨中央結合我國基本國情，科學地作出了“我國正處于社會主義初級階段”的論斷。由于我國正處干社會主義初級階段，財政緊張成為國務院和地方人民政府急需解決的問題。政府承擔著社會的政治、經濟、軍事、文化教育等各項建設事業的費用支出，財政支出負擔較重。在建設中國特色社會主義市場經濟的過程中，我國各級政府尤其是中央政府充分認識到了財政資源的重要性，而煙草行業具有高稅收的特點，國家煙草專賣制度應運而生。

限量生產，層級落實聽指揮。《中華人民共和國煙草專賣法》規定:“省、自治區、直轄市的卷煙、雪茄煙年度總產量計劃由國務院計劃部門下達。煙草制品生產企業的卷煙、雪茄煙年度總產量計劃，由省級煙草專賣行政主管部門根據國務院計劃部門下達的計劃，結合市場銷售情況下達，地方人民政府不得向煙草制品的生產企業下達超產任務。煙草制品生產企業根據市場銷售情況，需要超過年度總產量計劃生產卷煙、雪茄煙，必須經國務院煙草專賣行政主管部門批準。”“全國煙草總公司根據國務院計劃部門下達的年度總產量計劃向省級煙草公司下達分等級、分種類的卷煙產量指標。省級煙草公司根據全國煙草總公司下達的分等級、分種類的卷煙生產指標，結合市場銷售情況，向煙草制品企業下達分等級、分種類的卷煙產量指標。煙草制品生產企業可以根據市場情況，在該企業的年度總產量計劃的范圍內，對分等級、分種類的卷煙產量指標適當調整。”

持證銷售，授權許可嚴要求。從事煙草制品批發業務的企業必須持證銷售，這些企業必須經國務院煙草專賣行政主管部門或者省級煙草專賣行政主管部門批準，取得煙草專賣批發企業許可證，并經工商行政管理部門核準登記。經營煙草制品零售業務的企業或者個人，由縣級人民政府工商管理部門根據上一級煙草專賣行政主管部門的委托，審查批準發給煙草專賣零售許可證。已經設立縣級煙草專賣行政主管部門的地方，也可以由縣級煙草專賣行政管理部門審查批準發給煙草專賣零售許可證。與工商許可證不同的是，辦理煙草制品零售許可證有嚴格的要求，必須符合煙草行政許可合理化布局的要求。

二、煙草專賣外部規范制約要點

煙草專賣管理制度

通過研究我國煙草專賣條例以及煙草專賣法律法規體系的內容。筆者將現行的煙草專賣制度概括為以下幾個特點:

統一領導、垂直管理。對于煙草專賣的行政管理體制，我國在《煙草專賣法》的第四條做出了規定:“國務院煙草專賣行政主管部門主管全國煙草專賣工作。省、自治區、直轄市煙草專賣行政主管部門主管本轄區的煙草專賣工作”。我國煙草專賣制度在行政關系上體現的是一種統一領導、垂直管理的行政管理體制。對煙草專賣機構實行的是以上級煙草專賣局(公司)為主，并與當地政府實行雙重領導的行政管理關系。由上級的煙草專賣局(公司)對煙草商業企業進行統一管理。

專賣專營，計劃管理。為了規范和管理煙草專賣品的經營活動，國家設立了中國煙草總公司來負責煙草經營活動。煙草總公司下設了中國銷售公司、中國煙葉公司、中國煙草投資管理公司、中國煙草國際有限公司、中國煙草機械集團有限責任公司等機構，對煙草專賣品的生產經營活動分別負責，而煙草專賣的行政管理體系則是以行政區域來劃分下設機構，在各省、各地(區)地、各縣(市)設立各級煙草專賣局，對所在區域的煙草專賣品的生產經營活動全面負責。進行全面負責所在區域煙草專賣品的管理和生產經營活動。這種垂直性的層級確保了煙草生產經營活動過程中指令性計劃的有效執行。

政企合一、工商合一。社會上對于煙草專賣制度始終沒有一個正確的理解，有的說是事業單位，有的說是行政機關，有的說是企業。其實，我國現行煙草專賣制度實行的是各級煙草專賣局以及煙草公司“政企合一”的管理體制，其主要特點在于“一套機構，兩塊牌子”。因此在這種管理體制下，煙草專賣局既是煙草專賣管理工作的行政主管部門，同時又是經營卷煙產品的企業法人。肩負著企業經營以及行政執法的雙重職能。

煙草專賣經營制度

專賣許可證制度。當前，我國實行煙草專賣許可證制度。煙草專賣行政主管部門必須依照法律規定審批，發放煙草專賣許可證，并進行有效的監督管理，擁有煙草專賣許可證的公民，法人或者其他組織享有對許可證的陳述權和申辯權；當權益受到侵害時，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；若其合法權益因煙草專賣行政主管部門違法發放許可證而受到損害，有權依法要求賠償。煙草專賣許可證，包括煙草專賣生產企業許可證、煙草專賣批發企業許可證、特種煙草專賣經營企業許可證、煙草專賣零售許可證四類。

煙草專賣準運證制度。我國實行煙草專賣準運證制度，煙草專賣的運輸必須持有煙草專賣行政主管部門發放的準運證，否則，不得運輸煙草專賣品。

為加強煙草專賣品準運證的管理，規范煙草專賣品流通秩序，根據《中華人民共和國煙草專賣法》及其實施條例，制定了《煙草專賣品準運證管理辦法》，煙草專賣品準運證應當由省級以上(含省級，下同)煙草專賣局簽發。地(市)級煙草專賣局可以按照省級煙草專賣局的委托，代簽煙草專賣品準運證。國家煙草專賣局有權簽發所有煙草專賣品準運證，并可以授權或者委托省級煙草專賣局簽發煙草專賣品準運證。省級煙草專賣局經國家煙草專賣局批準，可以委托地(市)級煙草專賣局代簽國產的卷煙、雪茄煙、煙絲、煙葉、復烤煙葉、卷煙紙、濾嘴棒和煙用絲束的煙草專賣品準運證。

訪送分離制度與按訂單組織貨源。所謂的訪送分離就是訪銷與送貨分開，各自實行考核，并引入內部監督機制進行監管。各級煙草公司都對這一系統高度重視，在這一過程中，卷煙銷售管理信息系統的全面性、及時性、準確性尤為重要，各級煙草公司著重進行了三個方面的強化管理;一是建立市場管理中心，提供人性化服務，實現專賣管理與市場管理的統一；二是建立配送中心，統一配貨、送貨，實現配貨、送貨服務的快速化； 三是建立電話訪銷中心，了解客戶要求，實行個性化服務，強調客戶關系管理。

目前我國煙草行業實行按訂單組織貨源的營銷模式，這種營銷模式簡稱為“訂單供貨”，指煙草行業在煙草專賣制度下，遵循市場經濟規律，用自下而上的營銷模式代替傳統的自上而下的營銷模式。訂單供貨”定質上就是通過訂單來了解市場需求，引導煙草工商業根據市場需求，遵循市場經濟規律進行生產經營的一種運營模式。這種運營模式能更好地反映市場需求和客戶需求，更符合現在市場經濟狀況。

煙草專賣保障制度

《中華人民共和國煙草專賣法》。由全國人民代表大會常務委員會制定的《中華人民共和國煙草專賣法》(以下簡稱《煙草專賣法》)與基本法擁有同等的法律效力，是其他規范性文件制定的依據，它淵源于憲法，效力低于憲法，但高于國家最高權力機關及其常設機關以外的其他國家機關制定的規范性文件。2009年、2013年、2015年分別進行了3次修正，使其不斷完善。

本法共八章四十三條，分為總則、煙葉的種植、收購和調撥、煙草制品的生產、煙草制品的銷售和運輸、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械的生產和銷售、進出口貿易和對外經濟技術合作、法律責任、附則。

首先，這部法典有利于規范煙草生產經營者的行為，保護消費者的利益;同時在維護煙草生產經營者的權益，確立其壟斷經營地位方面發揮了重要作用。其次，《煙草專賣法》實現了煙草專賣制度的法制化，從法律上保證了專賣制度，確定了煙草行業的法律地位，是煙草專賣行政管理部門行使執法權的基本依據。同時，它確定了專賣管理機關的法律地位和執法權限，提高了煙草專賣行政執法的法律地位。再次，《煙草專賣法》是強化煙草專賣管理的有力武器。實現煙草專賣的重要手段就是要強化煙草專賣管理。最后，《煙草專賣法》是煙草企業從事生產和業務活動的法律保障。

《煙草專賣法》明確了煙草企業的法律地位及其權利義務責任，各級煙草企業在自己的業務活動中必須遵照專賣法的規定去做。此法的施行使煙草行業的產供銷活動逐漸進步法制化軌道。

《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》。根據《中華人民共和國煙草專賣法》制定的《中華人民共和國煙草專賣法實施條列》共計十一章六十五條，1997年發布，2013年、2016年進行了部分修正。此條例對煙草專賣品產供銷及其管理的各個環節以及了煙草專賣品生產經營行為及各項管理活動中作為與不作為的義務內容作出明確規定。同時，《實施條例》還專門明確規定了煙草專賣行政執法部門的監督檢查權以及煙草專賣品產供銷過程中的違法行為及其法律責任，從而增強了法律的可操作性和權威性。

《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》是煙草專賣法律體系中非常重要的一部法規，自頒布實施以來，發揮了十分重要的作用，它有利于鞏固和完善國家煙草專賣制度，規范煙草行業的生產、經營活動，從而切實維護消費者合法權益，同時有利于國家有關機關依法行政，打擊各種違反煙草專賣法律法規的行為，凈化煙草市場。

《煙草專賣行政處罰程序規定》。《煙草專賣行政處罰程序規定》自2010年5月1日起生效，本規定共九章七十六個條款，本規定是對執法過程中依據的標準和程序的規定。行政處罰立案方面規定、行政處罰的執行方面、執法監督方面都做了詳盡的規定。

三、縣煙草專賣局工作職能——以云南新平縣煙草專賣局為例

縣煙草專賣局的工作職能概述。縣煙草專賣局是國家煙草行政機構鏈上最基礎的單位，它在煙草專賣行政機關與零售戶之間架起一道溝通的橋梁，是煙草行政機關面向廣大消費者的窗口，是煙草行業的形象代言人。取消縣級公司法人資格后，縣級煙草專賣局的專業化和專職化特征得到體現，其行政管理和行政執法主體的職能進一步得到強化。

作為執法主體的煙草專賣局并沒有獨立的執法權，在許多案件的處理上需要政府出面協調相關部門才能完成。執法人員自覺把文明執法作為向社會展示煙草專賣執法隊伍形象的窗口。堅持依法辦案，做到辦案標準統一、程序統一、文本統一，案件處理適用法律準確，堅持文明執法，對案件的處理始終做到公平、公正、公開，真正做到“依法行政不徇情、文明執法不擾民、公正廉潔不徇私。

縣級煙草專賣局是規范本級經營行為的監督機關，在加強內部監管中要把專項治理體外循環作為重點，制訂相關工作方案，建立長效機制。堅持“專銷聯動”，采取平時監控與集中抽查相結合的辦法，對營銷部門的經營情況實施監督，防止各種形式的體外循環。

堅持服務與管理并重，做好對零售客戶的專賣管理工作。培育零售客戶對煙草銷售網絡的滿意度和忠誠度，最終形成與零售客戶利益共享的卷煙銷售網絡。一是確保零售客戶的合理利益。要提高零售環節的贏利水平，通過實行明碼標價、提供適銷對路的貨源指導零售客戶銷售，使零售客戶通過正常經營獲得較好的收益。二是統一形象，增強卷煙零售客嚴的歸屬感。比如，給零售客戶配備相同式樣的服裝，給每一個卷煙零售客戶都設置統一標志。

縣級煙草專賣局與工商部門的結合點是取締無證經營，與物價部門的結合點是查處價格違法，與技術監督部門的結合點是打擊假冒偽劣，與公安部門的結合點是規范市場經濟秩序。通過執法結合點，與各執法部門并肩作戰，實現信息共享，增強專賣執法的效果。

堅持“以人民為中心”，助推建設美麗中國。積極投身到文明城市創建工作當中去。煙草職工做好基礎專賣管理工作的同時，為推進單位黨組織到社區服務報到，積極主動參與社區志愿服務，充分發揮黨組織在提升社區治理方面的先鋒模范作用，新平縣局黨總支組織黨員結合愛國衛生“7個專項行動”走進鳳凰社區開展黨員進社區雙服務報到活動，為22網格區居民解民憂、辦實事，承擔起煙草的企業責任。? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

圖一：縣煙草專賣局網格值班表

承擔社會責任，壓實未成年人保護工作要求。新平彝族傣族自治縣煙草專賣局對《云南省新平彝族傣族自治縣煙草制品零售點合理布局規定》的修訂，以《中華人民共和國未成年人保護法》為上位法依據，既有利于更好滿足實際需求，又有利于回應社會關切，更有利于進一步貫徹落實黨和國家保護未成年人健康成長的方針政策，集中體現了煙草商業對未成年人保護的高度責任感。

圖二：《合理化布局規定》（修訂）公示

四、中國煙草專賣制度的優勢

煙草專賣突出了“兩個至上”。《中華人民共和國煙草專賣法》總則的第一條就闡述了：維護消費者利益，保證國家財政收入,制定本法。煙草專賣立法的宗旨相當明確,就是維護國家利益和維護消費者利益，除此之外沒有煙草行業任何特殊的利益。實行煙草專賣，是黨和國家針對煙草行業的特點所采取的特殊的改革和管理形式，也是最切實際和最為有力的控煙措施。它有利于控制總量,保持產銷平衡和防止盲目發展；有利于打擊非法生產經營活動，整頓和規范煙草市場經濟秩序；有利于加強宏觀調控,保持和促進煙草生產經營的有序發展和合理布局。2022年也是國家煙草專賣局成立40周年，全國煙草行業實現稅利累計超過一萬億元，足以體現了煙草行業在國家財政收入中的重要地位，也彰顯了煙草行業對國家經濟建設所作出的巨大貢獻。

煙草專賣符合市場經濟游戲規則。市場經濟從本質上講是法制經濟，市場經濟公平競爭的秩序也需要得到法律的認可（國家的宏觀調控）。只有法律才能給市場經濟提供所需要的正常運行環境和公平的社會經濟秩序,市場經濟中各主體的一切經濟活動都必須在法制規范內運行，這是它的游戲規則。《煙草專賣法》及其相關法律法規為煙草行業的產銷活動提供良好的法律環境,也是市場經濟的一種游戲規則。此外，WTO要求其成員國遵守公平貿易原則,但也不反對成員國對本國市場進行合理保護。我國作為發展中國家加入WTO享有發展中國家優惠政策，并可采取例外保證措施等促進本國經濟貿易發展。因此，在遵循WTO規則的前提下，仍可以繼續實行并完善煙草專賣制度。

煙草專賣有利于加強監管。自2005年以來,國家煙草專賣局在全國煙草行業內開展了財務審計監督檢查、內部專賣管理監督檢查和紀檢監督檢查等活動進一步加強行業內部管理監督，在實行專賣制度下努力解決好“注重自律”這一重大課題。幾年來,通過系統研發，內部監督管理工作預警，使各項監督檢查工作取得了明顯成效，實踐表明實行煙草專賣有利于加強監管，有利于解決由于專業知識、技術和信息的增長而導致的外部監督的困難。在中國的社會公共事務領域,煙草企業的參與行為日漸頻繁。在教育助學、扶貧濟困乃至于營造積極的社會文化氛圍等方面，煙草企業正在成為引人注目的支持力量。煙草行業正在以務實的行動詮釋自己的社會責任觀，它們在主動融入社會環境，在構建和諧社會過程中扮演積極的角色。

煙草專賣制度不僅為煙草行業發展保駕護航，它也是中國制度文明發展史的重要組成部分，是主觀見之于客觀的實踐理論研究。對于其發展前途，社會上有著不同的聲音，堅持和維護煙草專賣制度，并不是認為煙草專賣制度可以一勞永逸，需要進行邏輯分析，不斷提高其效率，增強其活力，在原有基礎上不斷完善，使其具有較強的生命力，向可持續發展方向邁進。