在煙草專賣零售領域，“空掛證”現象持續存在，即部分許可證持有者并未實際參與煙草經營活動，或未按法定方式經營。此行為不僅違反了《煙草專賣法》等相關法律法規，還促進了煙草制品的非法流通、導致了稅收流失，并對合法經營者構成了不正當競爭。針對“空掛證”難以根治的問題，是否應主要歸咎于執法人員有法不依？以下是對此問題的深入分析。

一、“空掛證”的成因剖析

法律體系的局限性：盡管法律體系不斷完善，但仍存在某些局限性，這些局限性為不法分子提供了可乘之機，他們利用法律漏洞獲取許可證卻不進行實際經營。

監管執行的挑戰：在監管過程中，由于資源有限、信息不對稱等因素，執法部門可能難以全面、及時地發現并處理“空掛證”行為。

經濟利益的驅動：部分人或企業出于融資、資產增值等非經營目的，將許可證作為資產持有，而并不真正從事煙草零售業務。

二、“空掛證”治理的難點

信息不對稱問題：實際經營人與許可證持有者往往分離，導致監管機構難以準確掌握真實情況。

執行成本高昂：查處“空掛證”需要投入大量人力、物力，尤其在地域廣闊、人口密集的地區，執行難度更大。

法律與執行標準的差異：法律法規的不完善和執行標準的不統一，給治理工作帶來了額外的挑戰。

三、“空掛證”的治理措施與優化建議

為了有效治理“空掛證”，以下措施與建議值得考慮：

加強信息共享與協作：建立高效的信息共享機制，加強跨部門、跨地區的協作，提高違法行為發現的效率。

完善法律法規與制度建設：不斷修訂和完善相關法律法規，明確執法標準和程序，確保執法活動有據可依、有責可追。同時，建立健全執法責任制和問責制，對執法人員進行嚴格監督和管理。

強化內部監督與公眾參與：建立和完善內部監督機制，公開透明執法過程，接受社會監督。同時，通過獎勵機制鼓勵公眾舉報違法行為，增加違法行為的曝光率和查處率。這不僅可以提高執法的公正性和透明度，還可以增強公眾對執法機構的信任和支持。

提升執法隊伍素質與效能：加強執法人員的專業培訓和職業道德教育，提高他們的專業素養和職業操守。同時，優化執法資源配置，提高執法效能，確保能夠及時發現并處理“空掛證”等違法行為。

綜上所述，“空掛證”難以治理的原因并非單一，而是涉及法律體系的局限性、監管執行的挑戰以及經濟利益的驅動等多重因素。因此，不能簡單地將問題歸咎于執法人員有法不依。為了真正實現公平、公正、高效的市場秩序維護，需要政府、執法機構、社會公眾等多方共同努力，形成合力，共同打擊“空掛證”等違法行為。通過加強信息共享與協作、完善法律法規與制度建設、強化內部監督與公眾參與以及提升執法隊伍素質與效能等措施，我們可以逐步減少并最終消除“空掛證”現象，為煙草行業的健康發展創造更加良好的環境。