摘要：聽證程序作為行政決策和司法審查中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基于特定事件和特殊案情的偶發(fā)性、法律層面解釋和規(guī)則應(yīng)用熟練度、事實(shí)證據(jù)調(diào)取專業(yè)性、自成一體程序規(guī)則的復(fù)雜性、以及充滿豐富辯論技巧和快速反應(yīng)能力的對(duì)抗性、證據(jù)評(píng)估判斷專業(yè)性、維護(hù)當(dāng)事人權(quán)利行使中立性和公正性，都決定了聽證程序具有較高的難度上限。深入了解和掌握聽證程序、尊重和保障當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)利行使，成為了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員面臨的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)和必修課題。

關(guān)鍵詞：聽證程序；主持人制度；通知制度；雙向性；陳述申辯；質(zhì)證

1.處罰聽證制度中存在的問(wèn)題

1.1 聽證范圍的界定不夠全面，僅局限于當(dāng)事人訴求-聽證申請(qǐng)書的范圍，未全面按照程序規(guī)定和行政處罰法的范圍進(jìn)行聽證案件權(quán)利告知。

聽證申請(qǐng)當(dāng)事人法律素養(yǎng)，直接決定聽證申請(qǐng)書申請(qǐng)范圍是否涵蓋當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)保護(hù)的權(quán)益，當(dāng)事人按照專業(yè)化程度大致有三種類型。一般人僅能站在日常生活合理性的角度，憑直覺和感性認(rèn)識(shí)來(lái)判斷要求聽證的事項(xiàng)范圍；對(duì)相關(guān)法律法規(guī)常識(shí)略知一二，結(jié)合相關(guān)案例和樸素的法律常識(shí)要求聽證；委托專職律師或者調(diào)解、復(fù)議人員參與聽證，申請(qǐng)書內(nèi)容詳實(shí)、程序合法、證據(jù)要素齊全。行政機(jī)關(guān)未依法全面審查，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定告知當(dāng)事人涉及聽證權(quán)利全部?jī)?nèi)容。

1.2 當(dāng)事人合法權(quán)益保護(hù)的程序未充分保障和實(shí)質(zhì)性權(quán)利未得到充分表達(dá)。

《行政處罰法》規(guī)定較大數(shù)額罰款等適用聽證程序，較大數(shù)額等規(guī)定存在地區(qū)和行業(yè)差異、聽證程序主持人中立地位的審查、回避原則運(yùn)用、證據(jù)證明力和從減免因素理解和運(yùn)用等要求，導(dǎo)致信息不對(duì)稱、理解差異也促使一般申請(qǐng)人并不精準(zhǔn)掌握相關(guān)信息，易使代理人、法律法規(guī)解讀、自由裁量權(quán)運(yùn)用等相關(guān)制度落空，最終當(dāng)事人實(shí)質(zhì)性權(quán)利無(wú)法保障。公民、法人等法律主體聽證權(quán)利保護(hù)意識(shí)淡薄

權(quán)利意識(shí)淡薄會(huì)導(dǎo)致兩種極端，一是有權(quán)利不通過(guò)正常渠道提起聽證。二是無(wú)正當(dāng)理由帶著一大幫人無(wú)理取鬧，偏執(zhí)認(rèn)為施加壓力、制造輿論影響更加有利事情解決。代理人制度和第三方媒體介入有利于當(dāng)事人知權(quán)、用權(quán)保障權(quán)益得到充分聲張和維護(hù)。

1.3 行政聽證機(jī)構(gòu)非獨(dú)立性，導(dǎo)致的聽證程序公開公平公正形同虛設(shè)，更無(wú)法切實(shí)保障當(dāng)事人合法權(quán)益得到實(shí)質(zhì)性保護(hù)。

裁判員與運(yùn)動(dòng)員一體的非獨(dú)立性機(jī)構(gòu)設(shè)置難以保障聽證程序公開公平公正地成立；有的崗位一崗多責(zé)，其實(shí)質(zhì)就是一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)不同職能而已；聽證程序主持人、聽證員非獨(dú)立性無(wú)法保障其中立地位。中立性是指聽證主持人聽證員法律地位的中立性、聽證程序造就的能讓當(dāng)事人充分表達(dá)、陳述申辯的環(huán)境中立。

1.4 未充分保障當(dāng)事人質(zhì)證權(quán)利和提供便利。

存在專斷集權(quán)的“人治”思維，以走流程的心態(tài)完成聽證，未充分認(rèn)識(shí)到聽證是最好的防腐劑，是權(quán)力濫用的克星和自我糾正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)；從有利于自身角度出發(fā)維持原來(lái)決定，將聽證筆錄類同于詢問(wèn)筆錄，用詢問(wèn)筆錄的思維套用到聽證程序，甚至提出“依據(jù)我們的思維設(shè)定，只選取對(duì)我們的行政處罰決定有利的事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)，并要求當(dāng)事人再次認(rèn)定相關(guān)事實(shí)的方式，做成鐵案”。

1.5 證據(jù)采集未做到全面細(xì)致調(diào)查核實(shí)。

未充分考量核實(shí)當(dāng)事人提出的證據(jù)、綜合運(yùn)用調(diào)解和指導(dǎo)相關(guān)措施；未從證據(jù)角度加以考慮、印證、存疑、采納、調(diào)查核實(shí)，無(wú)端增加行政成本和開支、降低執(zhí)法效率與水平，周而復(fù)始的請(qǐng)求使行政機(jī)關(guān)陷入訴累；對(duì)于新型證據(jù)電子數(shù)據(jù)的采集程序存在畏難情緒，存在培訓(xùn)深度不夠、操作性不強(qiáng)、基本素質(zhì)不達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致在面對(duì)當(dāng)事人或代理人，稍微精通法律、熟悉司法程序的律師時(shí)，往往會(huì)捉襟見肘、畏首畏尾，怕出事心理更易導(dǎo)致操作變形；主動(dòng)提責(zé)能力弱和主動(dòng)甩包現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)律師、各方意見亦步亦趨，難以形成自我的認(rèn)識(shí)、判斷，應(yīng)對(duì)更為復(fù)雜的復(fù)議訴訟場(chǎng)景。

2.導(dǎo)致問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

2.1 舊的執(zhí)法習(xí)慣、傳統(tǒng)觀念和行政人員自身法治觀念的匱乏，歸根結(jié)底是對(duì)維護(hù)正當(dāng)權(quán)益的正義感、責(zé)任感和本位主義的缺失。

誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法的范圍、深度、履職盡責(zé)程度和群眾的認(rèn)可度、接受性直接關(guān)系到陳述權(quán)、申辯權(quán)行使能力，及尋求行政糾紛救濟(jì)渠道選擇的多樣性。創(chuàng)新普法形式、開展社會(huì)普法、宣傳普法責(zé)任制建設(shè)、建立社區(qū)法律顧問(wèn)咨詢制度等培植百姓法治意識(shí)、自覺運(yùn)用法律武器維護(hù)自身權(quán)益、結(jié)對(duì)法律顧問(wèn)、法律援助使法律糾紛解決駛向理性化、專業(yè)化、正規(guī)化的法治軌道。業(yè)績(jī)觀、任務(wù)觀、唯上是聽等沒有獨(dú)立意識(shí)表達(dá)，無(wú)法分清大是大非，缺乏抵制不良作風(fēng)、違法行為的勇氣，導(dǎo)致人治思維占據(jù)主導(dǎo)地位。

2.2 未充分認(rèn)識(shí)到聽證程序“雙向奔赴”。

一是保障陳述申辯權(quán)的前提下，充分保證當(dāng)事人合法權(quán)益行使，二是能夠在充分表達(dá)質(zhì)證環(huán)節(jié)中，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤重啟調(diào)查取證達(dá)到主動(dòng)糾錯(cuò)的目的。當(dāng)事人聽證時(shí)反駁論證，能讓執(zhí)法機(jī)關(guān)高度重視執(zhí)法行為的瑕疵、精準(zhǔn)把握可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的前提下，保證各執(zhí)法單位整齊劃一做“規(guī)定動(dòng)作”。

2.3 行政處罰聽證程序的各項(xiàng)配套制度細(xì)化程度不夠。

實(shí)質(zhì)性的公正來(lái)源于聽證權(quán)利保障、聽證程序合法性執(zhí)行的結(jié)合。程序上的對(duì)案件的事實(shí)與證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證與辯論充分詮釋了程序和實(shí)質(zhì)性公正的結(jié)合體。要堅(jiān)決杜絕象按照既定的編好的套路做聽證筆錄，共同“審問(wèn)”當(dāng)事人，既剝奪了當(dāng)事人陳述申辯和聽證中質(zhì)證的權(quán)利，更主動(dòng)放棄了自我糾正的機(jī)會(huì)，違背了聽證的最終目的-糾錯(cuò)、調(diào)解、緩和社會(huì)矛盾的積極作用，更平添了行政訴訟和復(fù)議增加和訴累。知其所以然才能使執(zhí)法動(dòng)作不走樣，送達(dá)告知方式選擇前置條件、委托代理人制度簽訂授權(quán)委托書相關(guān)制作要求、質(zhì)證制度切實(shí)保障當(dāng)事人陳述申辯權(quán)行使、備案監(jiān)督制度及時(shí)糾錯(cuò)和指導(dǎo)、中止（終止）事由的不可抗力的理解。

2.4 聽證程序自身違法且未根據(jù)聽證筆錄作出決定。

聽證程序的組織者未充分認(rèn)識(shí)到聽證程序?qū)贉?zhǔn)司法性質(zhì)的程序，與行政訴訟復(fù)議程序存在一脈相承，未經(jīng)聽證程序、當(dāng)事人未充分表達(dá)，未經(jīng)質(zhì)證答辯的證據(jù)不得用于行政處罰決定；未經(jīng)當(dāng)事人最后陳述，將直接導(dǎo)致行政處罰決定無(wú)效或者部分無(wú)效；給予當(dāng)事人一個(gè)表達(dá)意見和提供證據(jù)的機(jī)會(huì)，并對(duì)這些證據(jù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)查核實(shí)，是做出合法行政處罰決定的基礎(chǔ)。

2.5 專項(xiàng)培訓(xùn)不夠或未開展導(dǎo)致聽證主持人員、案件調(diào)查人員對(duì)聽證程序中的舉證責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，甚至提出要求當(dāng)事人負(fù)舉證責(zé)任。

舉證責(zé)任倒置概念混淆不清。《行政處罰法》明確規(guī)定聽證過(guò)程中行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員負(fù)舉證責(zé)任，應(yīng)就案件的事實(shí)及其即將作出的行政處罰提供相應(yīng)的事實(shí)和法律依據(jù)，都應(yīng)當(dāng)在聽證會(huì)上經(jīng)過(guò)當(dāng)事人的質(zhì)證和辯論且未經(jīng)質(zhì)證不得成為行政處罰決定的依據(jù)。將聽證程序混同于調(diào)查取證中詢問(wèn)筆錄制作過(guò)程。預(yù)告設(shè)置相關(guān)程序，回避案件焦點(diǎn)問(wèn)題、罔顧事實(shí)問(wèn)題提出、拒絕深入調(diào)查、將舉證責(zé)任倒置給當(dāng)事人，對(duì)當(dāng)事人反駁提出的證據(jù)存疑時(shí)直接不予采納，導(dǎo)致案件事實(shí)不清、證據(jù)不足。

3.行政處罰聽證制度的完善

3.1 加強(qiáng)社會(huì)主義法治觀念，提高政治修養(yǎng)和理論素養(yǎng)，培養(yǎng)遇事找法的法治思維。

通過(guò)系統(tǒng)性自我學(xué)習(xí)培養(yǎng)形成法治思維體系、提升堅(jiān)定的政治信念和政治鑒別力、踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、強(qiáng)化法治觀念和增強(qiáng)紀(jì)律觀念，樹立辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法治思維。廣泛參與各類法律實(shí)踐活動(dòng)，針對(duì)性參與最高法指導(dǎo)案例庭審“公開課”，強(qiáng)化對(duì)庭審程序、證據(jù)質(zhì)證、最后陳述等關(guān)鍵性流程節(jié)點(diǎn)的把握；組織參與社區(qū)和學(xué)校普法宣傳、法律咨詢，內(nèi)容涵蓋民法典、未成年人保護(hù)法、煙草專賣法系列；創(chuàng)新案卷評(píng)查電子化、疑難新型重大案件法制審核精細(xì)化、撰寫法治課題論文，在對(duì)抗、比拼中發(fā)現(xiàn)知識(shí)盲點(diǎn)、提升實(shí)戰(zhàn)能力。厘清“法無(wú)規(guī)定不可為”與“法無(wú)規(guī)定即自由”適用群體及權(quán)力制約和權(quán)利保障，對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員而言，法無(wú)規(guī)定不可為，亂作為會(huì)帶來(lái)法律風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)當(dāng)事人及其委托代理人則是法無(wú)規(guī)定即自由，如對(duì)案卷文書要求復(fù)制、拍照而言，法律沒有規(guī)定即意味著當(dāng)事人有權(quán)利獲得相關(guān)做出行政處罰決定的文書類證據(jù)材料。參考《交通事故處理程序規(guī)定》除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私，以及應(yīng)當(dāng)事人、證人要求保密的內(nèi)容外，當(dāng)事人及其代理人收到交通事故認(rèn)定書后，可以查閱、復(fù)制、摘錄公安機(jī)關(guān)交通管理部門處理交通事故的證據(jù)材料。

3.2 加大普法宣傳力度。

舉行聽證就是一次普法，能讓當(dāng)事人消除顧慮，主動(dòng)拿起法律的武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，聽證過(guò)程中相關(guān)法律法規(guī)制度主動(dòng)釋明和相同公示案例處罰決定告知，有助于當(dāng)事人釋懷和激發(fā)共鳴；鼓勵(lì)當(dāng)事人敢于發(fā)聲，提出有理有據(jù)的事實(shí)來(lái)質(zhì)證辯論，根據(jù)聽證筆錄作出的處罰決定更具說(shuō)服力、有效緩解了行政復(fù)議與訴訟的發(fā)生，提高了行政處罰的執(zhí)行率和滿意度；將案結(jié)事了與提供有溫度的執(zhí)法相結(jié)合，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提高執(zhí)法水平、夯實(shí)執(zhí)法根基。

3.3 建立和完善各項(xiàng)聽證配套制度。

要完善我國(guó)法律上已確立的制度上編制更具可操作性的實(shí)施細(xì)則、辦法解釋。如主持人中立地位、第三方評(píng)估制度，導(dǎo)致中止（終止）解釋等。“人”的因素，主持人制度包括緊緊圍繞中立性立場(chǎng)判斷、具備一定的法律知識(shí)、熟識(shí)聽證程序，能應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的特殊情況并做出合理合情合法的對(duì)策和舉措。涉及執(zhí)法資格、任職回避制度、聽證程序中職能設(shè)置并形成勝任該項(xiàng)工作的選擇任命機(jī)制；“物”的因素，平臺(tái)的構(gòu)筑。“一站式”多元化解平臺(tái)對(duì)接政府司法為主導(dǎo)的跨部門、跨平臺(tái)非訴資源，形成集信訪協(xié)調(diào)、調(diào)解指導(dǎo)等銜接聯(lián)動(dòng)、信息共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的“一站式”矛盾糾紛多元化解中心；強(qiáng)化監(jiān)督，責(zé)任追究保障執(zhí)行到位。對(duì)應(yīng)當(dāng)舉行不舉行、應(yīng)當(dāng)告知不告知、應(yīng)該回避不回避、質(zhì)證不充分、當(dāng)事人未充分陳述申辯而導(dǎo)致復(fù)議、訴訟案件的責(zé)任追究、懲誡制度是保障正確行使權(quán)力、維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的紅線和底線。

3.4 成立學(xué)研賽專項(xiàng)研究小組通報(bào)、編寫、交流典型聽證案例，全面指導(dǎo)系統(tǒng)行業(yè)內(nèi)重大疑難復(fù)雜案例。

逐步擴(kuò)大聽證程序適用范圍，進(jìn)一步強(qiáng)化聽證主持人與調(diào)查人分開和第三方評(píng)估制度，組織專業(yè)人士成立不受行政機(jī)關(guān)約束的獨(dú)立機(jī)構(gòu)等。成立行業(yè)內(nèi)專項(xiàng)研究小組定期制度宣貫著眼于更新視野、開拓知識(shí)面、提高難度系數(shù)，定期通報(bào)交流典型案例、編寫發(fā)生“在身邊的”指導(dǎo)案例，對(duì)未接觸到的知識(shí)、技能盲點(diǎn)提前捕捉、掌握；動(dòng)態(tài)線上跟蹤專賣一線執(zhí)法實(shí)踐中難點(diǎn)、痛點(diǎn)、久拖不決的制約執(zhí)法能力提升的堵點(diǎn)、絆腳石，成立創(chuàng)新課題小組攻堅(jiān)克難，實(shí)現(xiàn)螺旋型有序上升通道。

3.5 通過(guò)模擬聽證會(huì)、專家培訓(xùn)、技能競(jìng)賽等方式督促執(zhí)法人員掌握聽證會(huì)基本流程和節(jié)點(diǎn)要求。

組織模擬聽證、執(zhí)法課堂、專家講座等形式，熟練執(zhí)法程序、糾錯(cuò)執(zhí)法實(shí)踐盲點(diǎn)、提升法律文書制作規(guī)范，在執(zhí)法程序合法、文書制作送達(dá)規(guī)范方面實(shí)現(xiàn)程序正義，切實(shí)保障當(dāng)事人的正當(dāng)合法權(quán)益。運(yùn)用“律師參與指點(diǎn)+公開聽證”辦案模式，通過(guò)推行說(shuō)理式文書、案卷可查閱制度、聽證程序公開制度、委托代理人制度，在充分的陳述申辯、質(zhì)證答辯中，實(shí)現(xiàn)證據(jù)“三性”的實(shí)質(zhì)性正義，并以看得見、聽得懂的方式，解開群眾“法結(jié)”“心結(jié)”，打通執(zhí)法人員執(zhí)法疑難和困惑點(diǎn)，暢通聽證、復(fù)議訴訟作為化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。

綜上所述，精準(zhǔn)識(shí)別和評(píng)估證據(jù)證明力，實(shí)質(zhì)性維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，重在考驗(yàn)執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。證據(jù)質(zhì)證、程序正義不僅直接影響聽證會(huì)的質(zhì)量，且關(guān)乎最終處罰決定的合理性與合法性，甚至影響后續(xù)行政復(fù)議和行政訴訟的判定結(jié)果。強(qiáng)化聽證主持人中立地位、委托代理人、第三方評(píng)估證據(jù)證明力等制度是保障公正執(zhí)法和維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的關(guān)鍵所在。

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