摘要：針對(duì)當(dāng)前卷煙異常流通呈現(xiàn) “小批量、廣覆蓋、難追溯、弱處罰” 特征，本文從責(zé)任意識(shí)培育、溯源技術(shù)升級(jí)、監(jiān)管模式重構(gòu)、法治保障強(qiáng)化四個(gè)維度構(gòu)建治理體系，提出建立 “責(zé)任 - 能力 - 考核” 三位一體稽查機(jī)制、構(gòu)建 “數(shù)字監(jiān)管 + 網(wǎng)格聯(lián)防” 雙軌模式等創(chuàng)新對(duì)策。該治理體系有效提升了卷煙異常流通治理效能，為行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)監(jiān)管保障。

關(guān)鍵詞：異常流通；稽查治理；智能溯源；網(wǎng)格化監(jiān)管；法治協(xié)同

一、引言

卷煙作為一種特殊商品，其生產(chǎn)、銷售受到嚴(yán)格的專賣制度管控。然而，近年來(lái)卷煙異常流通現(xiàn)象日益猖獗，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的市場(chǎng)秩序，損害了國(guó)家和消費(fèi)者的利益。專賣稽查員肩負(fù)著維護(hù)卷煙市場(chǎng)秩序、防范異常流通的重要職責(zé)，面對(duì)新型特征的異常流通態(tài)勢(shì)，優(yōu)化防范路徑成為當(dāng)務(wù)之急。深入研究并解決這一問(wèn)題，對(duì)于保障煙草行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、卷煙異常流通新型特征分析

2.1 流通形態(tài)變異特征

2.1.1 小批量特征凸顯：2024 年贛州市局外流案件中，小批量流通案件占比極高，413 起外流案件中，單次外流量＜30 條的案件有 392 起，占比 94.9%。這表明當(dāng)前外流案件主要以小批量、分散的方式進(jìn)行。不法分子采用這種分散的小批量流通方式，是為了規(guī)避監(jiān)管。與以往大規(guī)模的走私和違規(guī)運(yùn)輸相比，小批量流通更加隱蔽，不易被發(fā)現(xiàn)，使得稽查工作難度增大。他們通過(guò)積少成多的方式，逐步積累非法利益。這種小批量、隱蔽性強(qiáng)的流通方式給稽查工作帶來(lái)了多方面的挑戰(zhàn)。首先，稽查人員難以通過(guò)常規(guī)的大規(guī)模檢查或監(jiān)控手段發(fā)現(xiàn)這些小批量的流通行為。其次，由于案件數(shù)量多且分散，需要投入更多的人力、物力和時(shí)間進(jìn)行調(diào)查和追蹤，增加了執(zhí)法成本和難度。此外，不法分子可能會(huì)利用各種復(fù)雜的渠道和手段進(jìn)行小批量運(yùn)輸，如混入正常貨物中、利用小型交通工具或快遞等，進(jìn)一步加大了稽查的復(fù)雜性。? ? ? ? ?

2.2.2 品牌規(guī)格廣泛覆蓋：外流品牌規(guī)格覆蓋度超 85%，不僅有重點(diǎn)品牌，也包含低端品類。重點(diǎn)品牌由于市場(chǎng)需求大、利潤(rùn)空間高，成為不法分子覬覦的對(duì)象；而低端品類則因其受眾廣泛、價(jià)格相對(duì)親民，也被卷入異常流通的漩渦。這種品牌與品類并存的局面，使得市場(chǎng)監(jiān)管面臨更為復(fù)雜的局面。

2.2.3“螞蟻搬家” 式流通網(wǎng)絡(luò)：區(qū)域間的價(jià)差驅(qū)動(dòng)形成了獨(dú)特的 “螞蟻搬家” 式流通網(wǎng)絡(luò)。不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)偏好等因素，卷煙價(jià)格存在差異。不法分子利用這些價(jià)格差，組織小規(guī)模、多批次的運(yùn)輸，像螞蟻搬家一樣將卷煙從低價(jià)區(qū)域運(yùn)往高價(jià)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)非法獲利。這種流通網(wǎng)絡(luò)分布廣泛，涉及多個(gè)環(huán)節(jié)和人員，給稽查工作帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。

2.2 稽查治理現(xiàn)實(shí)困境

2.2.1 主體層面壓力巨大：稽查員人均監(jiān)管戶數(shù)超 300 戶，工作任務(wù)繁重。長(zhǎng)時(shí)間高強(qiáng)度的工作使得稽查員產(chǎn)生顯著的工作倦怠感，影響工作效率和質(zhì)量。在如此龐大的監(jiān)管任務(wù)下，稽查員難以做到對(duì)每一戶零售戶進(jìn)行細(xì)致深入地監(jiān)管，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。

2.2.2 技術(shù)層面阻礙重重：在 2024年查獲的案件中，完整碼段率僅 17.06%。碼段是追蹤卷煙流通軌跡的重要依據(jù)，然而傳統(tǒng)激光噴碼在實(shí)際應(yīng)用中存在諸多問(wèn)題。例如，在南方潮濕區(qū)域，傳統(tǒng)激光噴碼破損率高達(dá) 38%，導(dǎo)致無(wú)法準(zhǔn)確追溯卷煙來(lái)源和去向，嚴(yán)重制約了稽查工作的開(kāi)展。

2.2.3 制度層面亟待完善：32% 的縣級(jí)局考核仍采用 “查獲量” 單一指標(biāo)。這種考核方式過(guò)于注重結(jié)果，忽視了稽查工作的過(guò)程和其他重要方面，如市場(chǎng)巡查的質(zhì)量、線索核查的有效性等。單一的考核指標(biāo)無(wú)法全面、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)稽查員的工作表現(xiàn)，不利于激勵(lì)稽查員積極履行職責(zé)。

2.2.4 法治層面存在空白：現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》未明確異常流通處罰細(xì)則。這使得在面對(duì)卷煙異常流通行為時(shí)，執(zhí)法人員缺乏明確的法律依據(jù)進(jìn)行處罰，導(dǎo)致對(duì)不法分子的威懾力不足。同時(shí)，對(duì)于一些新出現(xiàn)的違法手段，如碼段損毀等行為，法律上也缺乏相應(yīng)的處罰規(guī)定，進(jìn)一步加劇了稽查治理的難度。

三、稽查治理效能制約因素

3.1 責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制失靈

3.1.1 績(jī)效考核重結(jié)果輕過(guò)程：以某市局為例，稽查員月均異常線索核查量不足 5 條。當(dāng)前的績(jī)效考核體系過(guò)于強(qiáng)調(diào)查獲案件的數(shù)量和成果，而對(duì)稽查員日常工作中的線索核查、市場(chǎng)巡查等過(guò)程性工作關(guān)注不夠。這導(dǎo)致稽查員為了追求考核成績(jī)，忽視了對(duì)潛在異常線索的深入挖掘和核查，無(wú)法從源頭上防范卷煙異常流通。

3.1.2 責(zé)任倒查缺失：在 2020 - 2024年期間，無(wú)稽查員因監(jiān)管失職被追責(zé)案例。責(zé)任倒查機(jī)制的缺失，使得稽查員缺乏對(duì)自身工作的責(zé)任感和危機(jī)感。即使在監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)疏忽或失誤，也不會(huì)受到相應(yīng)的懲罰，這在一定程度上縱容了稽查員的不作為行為，影響了整體的稽查治理效能。

3.2 溯源技術(shù)體系滯后

3.2.1 傳統(tǒng)噴碼技術(shù)缺陷明顯：傳統(tǒng)激光噴碼由于其技術(shù)特性，在面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境條件時(shí)，如南方潮濕區(qū)域，破損率高達(dá) 38%。噴碼破損后，卷煙的身份信息無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別，使得溯源工作無(wú)法正常進(jìn)行。這就為不法分子提供了可乘之機(jī)，他們可以利用噴碼破損來(lái)逃避監(jiān)管，進(jìn)一步加劇了卷煙異常流通的問(wèn)題。

3.2.2 跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)不足：跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)率僅 56%。卷煙異常流通往往涉及多個(gè)地區(qū)，需要各地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享和協(xié)同工作。然而，目前大部分地區(qū)的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)不完善，信息流通不暢，無(wú)法及時(shí)獲取和分析跨區(qū)域的卷煙流通數(shù)據(jù)，難以對(duì)異常流通行為進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)和打擊。

3.3 法治保障存在真空

3.3.1 零售戶異常訂單監(jiān)管權(quán)限缺失：零售戶異常訂單預(yù)警后，稽查員無(wú)強(qiáng)制核查權(quán)限。當(dāng)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)到零售戶出現(xiàn)異常訂單時(shí)，稽查員無(wú)法及時(shí)、有效地對(duì)其進(jìn)行深入調(diào)查，只能通過(guò)協(xié)商等方式獲取相關(guān)信息。這使得一些不法零售戶有機(jī)會(huì)隱瞞真實(shí)情況，繼續(xù)從事異常流通活動(dòng)，導(dǎo)致監(jiān)管工作陷入被動(dòng)局面。

3.3.2 碼段損毀行為處罰依據(jù)不足：對(duì)于碼段損毀行為，目前缺乏明確的處罰依據(jù)。不法分子為了逃避監(jiān)管，故意損毀卷煙碼段，使得溯源工作無(wú)法開(kāi)展。由于法律上沒(méi)有相應(yīng)的處罰規(guī)定，執(zhí)法人員在面對(duì)這種行為時(shí)，無(wú)法對(duì)不法分子進(jìn)行有效的制裁，從而無(wú)法遏制碼段損毀行為的發(fā)生。

四、系統(tǒng)化治理對(duì)策體系

4.1 構(gòu)建稽查責(zé)任強(qiáng)化機(jī)制

4.1.1 實(shí)施 “三色” 動(dòng)態(tài)考核：

4.1.1.1 綠色指標(biāo)：日常走訪覆蓋率（權(quán)重 30%）。確保稽查員對(duì)零售戶進(jìn)行定期、全面地走訪，及時(shí)了解市場(chǎng)動(dòng)態(tài)和零售戶經(jīng)營(yíng)情況。通過(guò)提高日常走訪覆蓋率，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在的異常流通線索，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管力度。

4.1.1.2 黃色指標(biāo)：異常線索核查率（權(quán)重 40%）。強(qiáng)調(diào)對(duì)異常線索的重視和處理效率。當(dāng)發(fā)現(xiàn)異常線索后，稽查員應(yīng)及時(shí)進(jìn)行核查，確保每條線索都得到妥善處理。提高異常線索核查率，有助于從源頭上防范卷煙異常流通行為的發(fā)生。

4.1.1.3 紅色指標(biāo)：案件倒查追責(zé)率（權(quán)重 30%）。建立嚴(yán)格的案件倒查機(jī)制，對(duì)于發(fā)生

的卷煙異常流通案件，深入追究相關(guān)稽查員的監(jiān)管責(zé)任。通過(guò)提高案件倒查追責(zé)率，增強(qiáng)稽查員的工作責(zé)任感和危機(jī)感，促使其更加認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)。

4.1.2 建立“稽查日志區(qū)塊鏈存證”系統(tǒng)：利用區(qū)塊鏈技術(shù)的不可篡改和可追溯特性，對(duì)稽查員的履職過(guò)程進(jìn)行記錄和存證。稽查員在日常工作中，將市場(chǎng)巡查、線索核查、案件處理等工作情況詳細(xì)記錄在稽查日志中，并通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行加密存儲(chǔ)。這樣，在需要時(shí)可以隨時(shí)回溯稽查員的工作過(guò)程，為績(jī)效考核和責(zé)任倒查提供真實(shí)、可靠的依據(jù)。

4.2 升級(jí)智能溯源技術(shù)體系

4.2.1 推廣 NFC 芯片 + 油墨噴碼雙標(biāo)識(shí)技術(shù)：在試點(diǎn)企業(yè)中，該技術(shù)的應(yīng)用使得溯源成功率提升至 92%。NFC 芯片具有信息存儲(chǔ)量大、讀取方便、不易損壞等優(yōu)點(diǎn)，與油墨噴碼相結(jié)合，形成雙重保障。即使油墨噴碼因外界因素?fù)p壞，仍可通過(guò)讀取 NFC 芯片中的信息追溯卷煙的來(lái)源和去向，有效解決了傳統(tǒng)噴碼技術(shù)存在的問(wèn)題。

4.2.2 構(gòu)建省級(jí) “卷煙流向沙盤系統(tǒng)”：

4.2.2.1 訂單異動(dòng)預(yù)警模塊（閾值動(dòng)態(tài)調(diào)整）：通過(guò)對(duì)零售戶訂單數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和分析，設(shè)定合理的閾值。當(dāng)訂單數(shù)據(jù)超出閾值范圍時(shí)，系統(tǒng)自動(dòng)發(fā)出預(yù)警，提示稽查員關(guān)注該零售戶的訂單情況。閾值可根據(jù)市場(chǎng)變化和歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，提高預(yù)警的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。

4.2.2.2 跨區(qū)流通熱力圖：以直觀的熱力圖形式展示卷煙在不同地區(qū)之間的流通情況。通過(guò)分析熱力圖，能夠清晰地看出卷煙的主要流通方向和熱點(diǎn)區(qū)域，為稽查工作提供決策依據(jù)，便于有針對(duì)性地開(kāi)展監(jiān)管行動(dòng)。

4.2.2.3 零售戶風(fēng)險(xiǎn)畫(huà)像模型：根據(jù)零售戶的經(jīng)營(yíng)歷史、訂單數(shù)據(jù)、信用記錄等多維度信息，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)畫(huà)像模型。對(duì)零售戶進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將其分為不同等級(jí)，重點(diǎn)關(guān)注高風(fēng)險(xiǎn)零售戶的經(jīng)營(yíng)行為，提前防范異常流通風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 創(chuàng)新網(wǎng)格化監(jiān)管模式

4.3.1 建立 “三圈層” 防控體系：

4.3.1.1 核心圈（城區(qū)）：以 500 米半徑設(shè)立智能監(jiān)控網(wǎng)格。利用高清攝像頭、傳感器等技術(shù)設(shè)備，對(duì)城區(qū)內(nèi)的卷煙零售戶和流通環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。智能監(jiān)控系統(tǒng)能夠自動(dòng)識(shí)別異常行為，如車輛頻繁進(jìn)出零售戶門店、人員聚集等，并及時(shí)向稽查員發(fā)出警報(bào)。

4.3.1.2 緩沖圈（城鄉(xiāng)結(jié)合部）：聯(lián)合物流企業(yè)設(shè)立監(jiān)測(cè)點(diǎn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部是卷煙異常流通的高發(fā)區(qū)域，物流企業(yè)在貨物運(yùn)輸過(guò)程中具有信息量大、覆蓋面廣的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)與物流企業(yè)合作，在物流園區(qū)、配送中心等地設(shè)立監(jiān)測(cè)點(diǎn)，對(duì)進(jìn)出的卷煙進(jìn)行檢查和信息登記，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常運(yùn)輸行為。

4.3.1.3 外圍圈（農(nóng)村）：發(fā)展誠(chéng)信零售戶作為信息員。農(nóng)村地區(qū)地域廣闊，監(jiān)管難度較大。通過(guò)挑選一些信譽(yù)良好、責(zé)任心強(qiáng)的零售戶作為信息員，定期收集周邊市場(chǎng)的信息，如是否有外來(lái)人員大量收購(gòu)卷煙、是否存在異常價(jià)格銷售等情況，并及時(shí)反饋給稽查部門。信息員的設(shè)立能夠有效彌補(bǔ)農(nóng)村地區(qū)監(jiān)管力量的不足，提高監(jiān)管的全面性。

4.3.2 實(shí)施 “異常流通熔斷機(jī)制”：對(duì)重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭杏嗀浟刻荻裙芸亍．?dāng)某一區(qū)域出現(xiàn)卷煙異常流通風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度對(duì)該區(qū)域零售戶的訂貨量進(jìn)行梯度限制。例如，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較低的區(qū)域，適當(dāng)減少訂貨量；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的區(qū)域，暫停部分零售戶的訂貨資格。通過(guò)這種方式，從源頭上控制卷煙的流通量，遏制異常流通行為的蔓延。

4.4 完善法治保障體系

4.4.1 推動(dòng)地方立法明確相關(guān)責(zé)任義務(wù)：

4.4.1.1 碼段完整性保全義務(wù)：明確零售戶和相關(guān)企業(yè)在卷煙銷售和運(yùn)輸過(guò)程中，有義務(wù)確保碼段的完整性。對(duì)于故意損毀碼段的行為，制定相應(yīng)的處罰措施，提高違法成本。

4.4.1.2 異常訂單說(shuō)明責(zé)任：當(dāng)零售戶出現(xiàn)異常訂單時(shí)，有責(zé)任向稽查部門作出合理說(shuō)明。如無(wú)法提供合理說(shuō)明或故意隱瞞真實(shí)情況，將依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

4.4.1.3 協(xié)同調(diào)查法律義務(wù)：要求相關(guān)部門和企業(yè)在煙草稽查工作中，有義務(wù)配合稽查部門開(kāi)展協(xié)同調(diào)查。對(duì)于拒絕配合或阻礙調(diào)查的行為，依法予以處罰，保障稽查工作的順利進(jìn)行。

4.4.2 建立 “信用積分懲戒制度”：

4.4.2.1 年度 12 分制，扣分達(dá) 6 分限制訂貨品類：對(duì)零售戶實(shí)行年度 12 分制的信用積分管理。當(dāng)零售戶出現(xiàn)違規(guī)經(jīng)營(yíng)、異常流通等行為時(shí)，根據(jù)情節(jié)輕重扣除相應(yīng)的信用積分。當(dāng)扣分達(dá)到 6 分時(shí)，限制其訂貨品類，只能訂購(gòu)部分常規(guī)品牌的卷煙，促使零售戶規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。

4.4.2.2 扣滿 12 分納入黑名單管理：如果零售戶的信用積分扣滿 12 分，則將其納入黑名單管理。進(jìn)入黑名單的零售戶，將面臨更為嚴(yán)格的監(jiān)管措施，甚至可能被取消卷煙經(jīng)營(yíng)資格。通過(guò)這種信用積分懲戒制度，建立起有效的市場(chǎng)約束機(jī)制，提高零售戶的自律意識(shí)。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)構(gòu)建責(zé)任驅(qū)動(dòng)、技術(shù)賦能、制度約束、法治保障的四維治理體系，有效破解了當(dāng)前卷煙異常流通治理困境。責(zé)任強(qiáng)化機(jī)制增強(qiáng)了稽查員的工作責(zé)任感和積極性；智能溯源技術(shù)體系提升了對(duì)卷煙流通軌跡的追蹤能力；網(wǎng)格化監(jiān)管模式實(shí)現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)的全面、精準(zhǔn)監(jiān)管；完善的法治保障體系為稽查工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。未來(lái)，隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化和技術(shù)的不斷進(jìn)步，還需持續(xù)優(yōu)化和完善這一治理體系，以應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，確保卷煙市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定。