摘要：針對當前卷煙異常流通呈現 “小批量、廣覆蓋、難追溯、弱處罰” 特征，本文從責任意識培育、溯源技術升級、監管模式重構、法治保障強化四個維度構建治理體系，提出建立 “責任 - 能力 - 考核” 三位一體稽查機制、構建 “數字監管 + 網格聯防” 雙軌模式等創新對策。該治理體系有效提升了卷煙異常流通治理效能，為行業高質量發展提供堅實監管保障。

關鍵詞：異常流通；稽查治理；智能溯源；網格化監管；法治協同

一、引言

卷煙作為一種特殊商品，其生產、銷售受到嚴格的專賣制度管控。然而，近年來卷煙異常流通現象日益猖獗，嚴重擾亂了正常的市場秩序，損害了國家和消費者的利益。專賣稽查員肩負著維護卷煙市場秩序、防范異常流通的重要職責，面對新型特征的異常流通態勢，優化防范路徑成為當務之急。深入研究并解決這一問題，對于保障煙草行業健康穩定發展具有重要的現實意義。

二、卷煙異常流通新型特征分析

2.1 流通形態變異特征

2.1.1 小批量特征凸顯：2024 年贛州市局外流案件中，小批量流通案件占比極高，413 起外流案件中，單次外流量＜30 條的案件有 392 起，占比 94.9%。這表明當前外流案件主要以小批量、分散的方式進行。不法分子采用這種分散的小批量流通方式，是為了規避監管。與以往大規模的走私和違規運輸相比，小批量流通更加隱蔽，不易被發現，使得稽查工作難度增大。他們通過積少成多的方式，逐步積累非法利益。這種小批量、隱蔽性強的流通方式給稽查工作帶來了多方面的挑戰。首先，稽查人員難以通過常規的大規模檢查或監控手段發現這些小批量的流通行為。其次，由于案件數量多且分散，需要投入更多的人力、物力和時間進行調查和追蹤，增加了執法成本和難度。此外，不法分子可能會利用各種復雜的渠道和手段進行小批量運輸，如混入正常貨物中、利用小型交通工具或快遞等，進一步加大了稽查的復雜性。? ? ? ? ?

2.2.2 品牌規格廣泛覆蓋：外流品牌規格覆蓋度超 85%，不僅有重點品牌，也包含低端品類。重點品牌由于市場需求大、利潤空間高，成為不法分子覬覦的對象；而低端品類則因其受眾廣泛、價格相對親民，也被卷入異常流通的漩渦。這種品牌與品類并存的局面，使得市場監管面臨更為復雜的局面。

2.2.3“螞蟻搬家” 式流通網絡：區域間的價差驅動形成了獨特的 “螞蟻搬家” 式流通網絡。不同地區由于經濟發展水平、消費偏好等因素，卷煙價格存在差異。不法分子利用這些價格差，組織小規模、多批次的運輸，像螞蟻搬家一樣將卷煙從低價區域運往高價區域，實現非法獲利。這種流通網絡分布廣泛，涉及多個環節和人員，給稽查工作帶來極大挑戰。

2.2 稽查治理現實困境

2.2.1 主體層面壓力巨大：稽查員人均監管戶數超 300 戶，工作任務繁重。長時間高強度的工作使得稽查員產生顯著的工作倦怠感，影響工作效率和質量。在如此龐大的監管任務下，稽查員難以做到對每一戶零售戶進行細致深入地監管，容易出現監管漏洞。

2.2.2 技術層面阻礙重重：在 2024年查獲的案件中，完整碼段率僅 17.06%。碼段是追蹤卷煙流通軌跡的重要依據，然而傳統激光噴碼在實際應用中存在諸多問題。例如，在南方潮濕區域，傳統激光噴碼破損率高達 38%，導致無法準確追溯卷煙來源和去向，嚴重制約了稽查工作的開展。

2.2.3 制度層面亟待完善：32% 的縣級局考核仍采用 “查獲量” 單一指標。這種考核方式過于注重結果，忽視了稽查工作的過程和其他重要方面，如市場巡查的質量、線索核查的有效性等。單一的考核指標無法全面、準確地評價稽查員的工作表現，不利于激勵稽查員積極履行職責。

2.2.4 法治層面存在空白：現行《中華人民共和國煙草專賣法》未明確異常流通處罰細則。這使得在面對卷煙異常流通行為時，執法人員缺乏明確的法律依據進行處罰，導致對不法分子的威懾力不足。同時，對于一些新出現的違法手段，如碼段損毀等行為，法律上也缺乏相應的處罰規定，進一步加劇了稽查治理的難度。

三、稽查治理效能制約因素

3.1 責任傳導機制失靈

3.1.1 績效考核重結果輕過程：以某市局為例，稽查員月均異常線索核查量不足 5 條。當前的績效考核體系過于強調查獲案件的數量和成果，而對稽查員日常工作中的線索核查、市場巡查等過程性工作關注不夠。這導致稽查員為了追求考核成績，忽視了對潛在異常線索的深入挖掘和核查，無法從源頭上防范卷煙異常流通。

3.1.2 責任倒查缺失：在 2020 - 2024年期間，無稽查員因監管失職被追責案例。責任倒查機制的缺失，使得稽查員缺乏對自身工作的責任感和危機感。即使在監管過程中出現疏忽或失誤，也不會受到相應的懲罰，這在一定程度上縱容了稽查員的不作為行為，影響了整體的稽查治理效能。

3.2 溯源技術體系滯后

3.2.1 傳統噴碼技術缺陷明顯：傳統激光噴碼由于其技術特性，在面對復雜的環境條件時，如南方潮濕區域，破損率高達 38%。噴碼破損后，卷煙的身份信息無法準確識別，使得溯源工作無法正常進行。這就為不法分子提供了可乘之機，他們可以利用噴碼破損來逃避監管，進一步加劇了卷煙異常流通的問題。

3.2.2 跨區域數據共享平臺建設不足：跨區域數據共享平臺建設率僅 56%。卷煙異常流通往往涉及多個地區，需要各地區之間實現數據的實時共享和協同工作。然而，目前大部分地區的數據共享平臺建設不完善，信息流通不暢，無法及時獲取和分析跨區域的卷煙流通數據，難以對異常流通行為進行全面、準確的監測和打擊。

3.3 法治保障存在真空

3.3.1 零售戶異常訂單監管權限缺失：零售戶異常訂單預警后，稽查員無強制核查權限。當系統監測到零售戶出現異常訂單時，稽查員無法及時、有效地對其進行深入調查，只能通過協商等方式獲取相關信息。這使得一些不法零售戶有機會隱瞞真實情況，繼續從事異常流通活動，導致監管工作陷入被動局面。

3.3.2 碼段損毀行為處罰依據不足：對于碼段損毀行為，目前缺乏明確的處罰依據。不法分子為了逃避監管，故意損毀卷煙碼段，使得溯源工作無法開展。由于法律上沒有相應的處罰規定，執法人員在面對這種行為時，無法對不法分子進行有效的制裁，從而無法遏制碼段損毀行為的發生。

四、系統化治理對策體系

4.1 構建稽查責任強化機制

4.1.1 實施 “三色” 動態考核：

4.1.1.1 綠色指標：日常走訪覆蓋率（權重 30%）。確保稽查員對零售戶進行定期、全面地走訪，及時了解市場動態和零售戶經營情況。通過提高日常走訪覆蓋率，能夠及時發現潛在的異常流通線索，加強對市場的監管力度。

4.1.1.2 黃色指標：異常線索核查率（權重 40%）。強調對異常線索的重視和處理效率。當發現異常線索后，稽查員應及時進行核查，確保每條線索都得到妥善處理。提高異常線索核查率，有助于從源頭上防范卷煙異常流通行為的發生。

4.1.1.3 紅色指標：案件倒查追責率（權重 30%）。建立嚴格的案件倒查機制，對于發生

的卷煙異常流通案件，深入追究相關稽查員的監管責任。通過提高案件倒查追責率，增強稽查員的工作責任感和危機感，促使其更加認真履行監管職責。

4.1.2 建立“稽查日志區塊鏈存證”系統：利用區塊鏈技術的不可篡改和可追溯特性，對稽查員的履職過程進行記錄和存證。稽查員在日常工作中，將市場巡查、線索核查、案件處理等工作情況詳細記錄在稽查日志中，并通過區塊鏈技術進行加密存儲。這樣，在需要時可以隨時回溯稽查員的工作過程，為績效考核和責任倒查提供真實、可靠的依據。

4.2 升級智能溯源技術體系

4.2.1 推廣 NFC 芯片 + 油墨噴碼雙標識技術：在試點企業中，該技術的應用使得溯源成功率提升至 92%。NFC 芯片具有信息存儲量大、讀取方便、不易損壞等優點，與油墨噴碼相結合，形成雙重保障。即使油墨噴碼因外界因素損壞，仍可通過讀取 NFC 芯片中的信息追溯卷煙的來源和去向，有效解決了傳統噴碼技術存在的問題。

4.2.2 構建省級 “卷煙流向沙盤系統”：

4.2.2.1 訂單異動預警模塊（閾值動態調整）：通過對零售戶訂單數據的實時監測和分析，設定合理的閾值。當訂單數據超出閾值范圍時，系統自動發出預警，提示稽查員關注該零售戶的訂單情況。閾值可根據市場變化和歷史數據進行動態調整，提高預警的準確性和及時性。

4.2.2.2 跨區流通熱力圖：以直觀的熱力圖形式展示卷煙在不同地區之間的流通情況。通過分析熱力圖，能夠清晰地看出卷煙的主要流通方向和熱點區域，為稽查工作提供決策依據，便于有針對性地開展監管行動。

4.2.2.3 零售戶風險畫像模型：根據零售戶的經營歷史、訂單數據、信用記錄等多維度信息，構建風險畫像模型。對零售戶進行風險評估，將其分為不同等級，重點關注高風險零售戶的經營行為，提前防范異常流通風險。

4.3 創新網格化監管模式

4.3.1 建立 “三圈層” 防控體系：

4.3.1.1 核心圈（城區）：以 500 米半徑設立智能監控網格。利用高清攝像頭、傳感器等技術設備，對城區內的卷煙零售戶和流通環節進行實時監控。智能監控系統能夠自動識別異常行為，如車輛頻繁進出零售戶門店、人員聚集等，并及時向稽查員發出警報。

4.3.1.2 緩沖圈（城鄉結合部）：聯合物流企業設立監測點。城鄉結合部是卷煙異常流通的高發區域，物流企業在貨物運輸過程中具有信息量大、覆蓋面廣的優勢。通過與物流企業合作，在物流園區、配送中心等地設立監測點，對進出的卷煙進行檢查和信息登記，及時發現異常運輸行為。

4.3.1.3 外圍圈（農村）：發展誠信零售戶作為信息員。農村地區地域廣闊，監管難度較大。通過挑選一些信譽良好、責任心強的零售戶作為信息員，定期收集周邊市場的信息，如是否有外來人員大量收購卷煙、是否存在異常價格銷售等情況，并及時反饋給稽查部門。信息員的設立能夠有效彌補農村地區監管力量的不足，提高監管的全面性。

4.3.2 實施 “異常流通熔斷機制”：對重點區域實行訂貨量梯度管控。當某一區域出現卷煙異常流通風險時，根據風險程度對該區域零售戶的訂貨量進行梯度限制。例如，對于風險較低的區域，適當減少訂貨量；對于風險較高的區域，暫停部分零售戶的訂貨資格。通過這種方式，從源頭上控制卷煙的流通量，遏制異常流通行為的蔓延。

4.4 完善法治保障體系

4.4.1 推動地方立法明確相關責任義務：

4.4.1.1 碼段完整性保全義務：明確零售戶和相關企業在卷煙銷售和運輸過程中，有義務確保碼段的完整性。對于故意損毀碼段的行為，制定相應的處罰措施，提高違法成本。

4.4.1.2 異常訂單說明責任：當零售戶出現異常訂單時，有責任向稽查部門作出合理說明。如無法提供合理說明或故意隱瞞真實情況，將依法承擔相應的法律責任。

4.4.1.3 協同調查法律義務：要求相關部門和企業在煙草稽查工作中，有義務配合稽查部門開展協同調查。對于拒絕配合或阻礙調查的行為，依法予以處罰，保障稽查工作的順利進行。

4.4.2 建立 “信用積分懲戒制度”：

4.4.2.1 年度 12 分制，扣分達 6 分限制訂貨品類：對零售戶實行年度 12 分制的信用積分管理。當零售戶出現違規經營、異常流通等行為時，根據情節輕重扣除相應的信用積分。當扣分達到 6 分時，限制其訂貨品類，只能訂購部分常規品牌的卷煙，促使零售戶規范經營行為。

4.4.2.2 扣滿 12 分納入黑名單管理：如果零售戶的信用積分扣滿 12 分，則將其納入黑名單管理。進入黑名單的零售戶，將面臨更為嚴格的監管措施，甚至可能被取消卷煙經營資格。通過這種信用積分懲戒制度，建立起有效的市場約束機制，提高零售戶的自律意識。

五、結語

通過構建責任驅動、技術賦能、制度約束、法治保障的四維治理體系，有效破解了當前卷煙異常流通治理困境。責任強化機制增強了稽查員的工作責任感和積極性；智能溯源技術體系提升了對卷煙流通軌跡的追蹤能力；網格化監管模式實現了對市場的全面、精準監管；完善的法治保障體系為稽查工作提供了堅實的法律依據。未來，隨著市場環境的變化和技術的不斷進步，還需持續優化和完善這一治理體系，以應對新的挑戰，確保卷煙市場秩序的穩定。