煙草在線據(jù)漯河網(wǎng)報(bào)道

　　統(tǒng)一規(guī)范煙基項(xiàng)目審計(jì)勢(shì)在必行

　　自2005年行業(yè)全面開展煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作以來，各有關(guān)省級(jí)公司、地市級(jí)公司根據(jù)自身煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際情況，已經(jīng)著手開展了項(xiàng)目資金審計(jì)工作。但是，全行業(yè)缺乏一套統(tǒng)一的項(xiàng)目資金內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)公司在項(xiàng)目資金審計(jì)過程中對(duì)審計(jì)內(nèi)容、關(guān)鍵控制點(diǎn)等問題的認(rèn)同上存在偏差，內(nèi)部審計(jì)在煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的定位不明確，造成內(nèi)部審計(jì)在項(xiàng)目資金審計(jì)過程中不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，制訂全行業(yè)統(tǒng)一的、便于實(shí)施的審計(jì)辦法是新形勢(shì)下行業(yè)內(nèi)部審計(jì)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、踐行“兩個(gè)至上”行業(yè)共同價(jià)值觀、確保煙農(nóng)利益的重要舉措，是一項(xiàng)十分迫切的工作。

《辦法》強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程的監(jiān)督　昆明市局　供圖

　　國(guó)家局財(cái)審司于2008年4月至5月赴云南、四川、福建、吉林四省主要煙葉產(chǎn)區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研中各省相關(guān)部門結(jié)合實(shí)際工作提出了不少具體的、富有建設(shè)性的意見；2008年9月又將該辦法提交煙草內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)第二次理事會(huì)進(jìn)行討論，廣泛地聽取意見；最終，根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》、《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》的要求，在總結(jié)過去幾年煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分考慮各級(jí)企業(yè)對(duì)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金審計(jì)監(jiān)督實(shí)際需要的基礎(chǔ)上，國(guó)家局正式印發(fā)了該《辦法》。

　　《辦法》的指導(dǎo)思想

　　根據(jù)行業(yè)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理工作的實(shí)際情況，結(jié)合國(guó)煙辦有關(guān)文件實(shí)施以來出現(xiàn)的新情況、新問題，國(guó)家局財(cái)審司在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上總結(jié)了煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)遵循的四項(xiàng)基本原則，即“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理；嚴(yán)格規(guī)范，職責(zé)明確；過程監(jiān)督，客觀公正；落實(shí)整改，強(qiáng)化制度”?！槭埂掇k法》符合行業(yè)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理工作實(shí)際，《辦法》的制訂還遵循了以下幾個(gè)原則：

　　原則一：貫徹國(guó)家審計(jì)法規(guī)，立足煙草行業(yè)實(shí)際　

　　在《辦法》起草中，財(cái)審司主要以《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》、《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》為依據(jù)，堅(jiān)決貫徹國(guó)家有關(guān)內(nèi)部審計(jì)工作的相關(guān)法律法規(guī)，使《辦法》與上位法相統(tǒng)一，具有合法性。同時(shí)，作為全行業(yè)統(tǒng)一的項(xiàng)目資金審計(jì)的基礎(chǔ)依據(jù)和基本參照，《辦法》必須與煙草行業(yè)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所處的具體環(huán)境和管理實(shí)踐相協(xié)調(diào)，必須與國(guó)家局制訂的有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法和資金管理辦法相協(xié)調(diào)。

　　《辦法》只有扎根于煙草行業(yè)發(fā)展環(huán)境和基層企業(yè)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)踐，才能具有強(qiáng)大的生命力，才能發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。所以，財(cái)審司在起草過程中對(duì)上位法有明確規(guī)定的，不照抄照搬，注重結(jié)合煙草行業(yè)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)際，對(duì)國(guó)家條例原則性的規(guī)定進(jìn)行分類細(xì)化，增強(qiáng)《辦法》的針對(duì)性和可操作性，并在條文上力求簡(jiǎn)潔，使《辦法》盡量做到全面、具體、求精、務(wù)實(shí)。

　　原則二：強(qiáng)調(diào)過程監(jiān)督，突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)

　　煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金審計(jì)的目的是規(guī)范項(xiàng)目資金使用，確保資金安全和煙農(nóng)利益，所以在項(xiàng)目建設(shè)過程中，凡對(duì)項(xiàng)目投資有影響的事項(xiàng)或者對(duì)項(xiàng)目建設(shè)成本有影響的事項(xiàng)，都應(yīng)在跟蹤監(jiān)督的范圍之內(nèi)。這些事項(xiàng)形成和實(shí)現(xiàn)于項(xiàng)目建設(shè)各階段和環(huán)節(jié)，所以必須進(jìn)行過程的監(jiān)督控制，在建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)階段落實(shí)好控制和管理的各項(xiàng)措施。

　　當(dāng)然如果要做到全過程監(jiān)督，面面俱到、事無巨細(xì)，可能難以操作，必須考慮基層企業(yè)的接受程度、承受能力以及企業(yè)的監(jiān)督成本。只有選擇項(xiàng)目建設(shè)過程管理中存在的突出問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)加以監(jiān)督控制，做到重點(diǎn)突出，才能提高監(jiān)督效率，達(dá)到過程監(jiān)督的目的。本著這一原則，財(cái)審司在《辦法》審計(jì)內(nèi)容一章中規(guī)定了審計(jì)中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的幾個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，如項(xiàng)目造價(jià)預(yù)算編制、項(xiàng)目招投標(biāo)、施工現(xiàn)場(chǎng)簽證管理以及工程撥付款等，抓住這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督，能有效地防范項(xiàng)目建設(shè)管理過程中涉及成本影響事項(xiàng)存在的漏洞，保障資金安全高效使用。

　　原則三：明確審計(jì)職責(zé)，合理控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

　　內(nèi)部審計(jì)要正確行使審計(jì)職能，履行審計(jì)職責(zé)，真正發(fā)揮好內(nèi)部審計(jì)的作用，必須加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)制度的剛性。所以，財(cái)審司在《辦法》中對(duì)審計(jì)職能及范圍、審計(jì)結(jié)果利用、審計(jì)責(zé)任追究等方面，都有比較明確的規(guī)定，以增強(qiáng)項(xiàng)目資金審計(jì)過程中對(duì)內(nèi)部審計(jì)的約束機(jī)制。同時(shí)考慮到內(nèi)部審計(jì)內(nèi)向性服務(wù)的特點(diǎn)，《辦法》中對(duì)內(nèi)部審計(jì)職能的定義由以監(jiān)督為主逐步向監(jiān)督與評(píng)價(jià)的方向轉(zhuǎn)變，使內(nèi)部審計(jì)層次由事后的財(cái)務(wù)收支、查錯(cuò)防弊審計(jì)為主逐步向事前、事中的管理審計(jì)為主轉(zhuǎn)變。

　　當(dāng)然，審計(jì)監(jiān)督工作不能代替業(yè)務(wù)部門的決策和執(zhí)行，所以為確保審計(jì)質(zhì)量，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，必須把握好審計(jì)角色定位。財(cái)審司在《辦法》起草過程中，牢牢把握這一原則，項(xiàng)目過程跟蹤審計(jì)，并不是要內(nèi)部審計(jì)人員去從事建設(shè)管理、施工、監(jiān)理方面的具體管理工作，審計(jì)工作應(yīng)注意“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的身份、工作職責(zé)的不同，要時(shí)刻注意“不缺位、不越位”。在項(xiàng)目資金審計(jì)過程中，審計(jì)部門和職能部門之間緊密合作，但分工明確、職責(zé)不同，決不能混淆，更不能二者兼之。內(nèi)部審計(jì)的職能和任務(wù)是通過對(duì)相關(guān)工作的審計(jì)監(jiān)督，達(dá)到促進(jìn)這些工作規(guī)范、有效運(yùn)作的目的。

　　需要說明的幾個(gè)問題

　　關(guān)于項(xiàng)目和項(xiàng)目資金的范圍　

　　總則一章中指出了制訂《辦法》的目的、項(xiàng)目資金審計(jì)的定義、應(yīng)遵循的原則以及實(shí)施的方式等總體性的說明，但沒有對(duì)項(xiàng)目資金以及建設(shè)項(xiàng)目的范圍進(jìn)行定義。因?yàn)榫晚?xiàng)目資金的定義問題，中煙辦有關(guān)文件中已經(jīng)明確：“項(xiàng)目資金是指煙草企業(yè)專項(xiàng)用于煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的資金”，該資金包括各級(jí)煙草企業(yè)投入的資金以及項(xiàng)目建設(shè)過程中專門為煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而發(fā)生的七項(xiàng)費(fèi)用。

　　建設(shè)項(xiàng)目的范圍問題在《全國(guó)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案》也已明確：“煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以煙水配套工程和集約化烘烤工程為主，適當(dāng)考慮田間道路工程、煙田整治、土壤改良和其他方面。煙水配套工程以建設(shè)小水窖、小水池、小水壩、機(jī)（水）井以及配套溝渠、管網(wǎng)為工作重點(diǎn)，保證基本煙田灌排需要。集約化烘烤工程以構(gòu)建全國(guó)集約化烘烤體系為工作重點(diǎn)，保證80%以上的煙葉實(shí)現(xiàn)集約化烘烤。田間道路工程以方便煙農(nóng)機(jī)耕作業(yè)為重點(diǎn)，基本實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)配套?！辫b于上述兩個(gè)文件已經(jīng)分別對(duì)項(xiàng)目和項(xiàng)目資金有清楚明晰的定義，所以《辦法》中沒有再重復(fù)定義和說明。

　　關(guān)于本辦法所稱項(xiàng)目資金審計(jì)與工程造價(jià)審計(jì)、工程竣工決算審計(jì)的關(guān)系

　　目前，行業(yè)內(nèi)各企業(yè)審計(jì)人員少、任務(wù)重，而煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作點(diǎn)多面廣、項(xiàng)目繁雜，做好審計(jì)監(jiān)督的難度比較大。因此，在審計(jì)任務(wù)和職能定位這兩個(gè)關(guān)鍵問題上，必須解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，抓住經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的關(guān)鍵問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)組織、發(fā)揮好現(xiàn)有的審計(jì)力量。審計(jì)對(duì)象是項(xiàng)目資金，但不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為審計(jì)內(nèi)容就是每一筆項(xiàng)目資金或每一個(gè)具體的工程項(xiàng)目，這是現(xiàn)有的審計(jì)力所不能及的。

　　只有抓住煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中的關(guān)鍵控制點(diǎn)，從源頭開始對(duì)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動(dòng)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和控制，才能對(duì)項(xiàng)目資金使用的真實(shí)性、合理性、有效性做出合理的評(píng)價(jià)。通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)管理制度執(zhí)行中的有關(guān)問題后，對(duì)屬于執(zhí)行政策不到位或有令不行的，提出批評(píng)意見并督促有關(guān)單位落實(shí)整改；對(duì)屬于制度本身有漏洞或不符合實(shí)際情況的，建議有關(guān)部門修改或重新制訂制度。因此，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金審計(jì)是一種內(nèi)部控制制度審計(jì)，與具體的工程結(jié)算審計(jì)或竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)的內(nèi)涵、目的和職能定位是完全不同的。

《辦法》的制訂既遵循國(guó)家審計(jì)法規(guī)，又立足煙草行業(yè)實(shí)際　重慶市局　供圖

　　關(guān)于工程造價(jià)結(jié)算審計(jì)的權(quán)利主體與執(zhí)行主體

　　國(guó)煙辦有關(guān)文件中指出：“煙農(nóng)、村民小組或村委會(huì)是項(xiàng)目的受益者和產(chǎn)權(quán)所有者，即業(yè)主方”，所以煙農(nóng)、村民小組或村委會(huì)作為產(chǎn)權(quán)所有者是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行工程造價(jià)結(jié)算審計(jì)的權(quán)利主體。雖然目前由于受到資金不足、組織化程度低、信息不對(duì)稱等多方面因素的影響，相當(dāng)多的煙農(nóng)、村民小組或村委會(huì)不完全具備項(xiàng)目建設(shè)主體應(yīng)有的能力，但是，煙農(nóng)、村民小組或村委會(huì)的主體地位是不能被忽視的。解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化問題，發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)，最根本的還是要依靠農(nóng)民自身的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造力。與此同時(shí)，煙草企業(yè)為了真正使農(nóng)民獲得實(shí)惠，建成惠民工程，確實(shí)有進(jìn)行工程結(jié)算審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需要。

　　在這種背景下，作為行業(yè)規(guī)章制度的《辦法》，既應(yīng)當(dāng)有較高的政策水平和一定的前瞻性，體現(xiàn)理論指導(dǎo)和政策引導(dǎo)的功能，又要理論和實(shí)際相結(jié)合，兼顧基層工作的實(shí)際情況。因此，在《辦法》中一方面堅(jiān)持“項(xiàng)目建設(shè)主體作為建設(shè)項(xiàng)目的受益方和產(chǎn)權(quán)所有者，應(yīng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行工程造價(jià)結(jié)算審計(jì)”的原則，另一方面，采納調(diào)研過程中的意見，針對(duì)需要使用煙草企業(yè)資金開展工程結(jié)算審計(jì)的情況，提出“誰出錢，誰主張”的工作方針，由煙草企業(yè)會(huì)同煙農(nóng)、村民小組或村委會(huì)采用公開、公正的方式選擇相關(guān)中介機(jī)構(gòu)。原則上工程造價(jià)結(jié)算審計(jì)應(yīng)該由具有工程造價(jià)咨詢單位資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但考慮到中煙辦有關(guān)文件中“建設(shè)項(xiàng)目要進(jìn)行工程結(jié)算審計(jì)。審