煙草在線專稿　　近年來，隨著煙草行業(yè)改革的不斷深入，國家局旗幟鮮明地提出，全行業(yè)要牢固樹立“國家利益至上、消費(fèi)者利益至上”的共同價(jià)值觀，切實(shí)維護(hù)國家利益和消費(fèi)者利益，這給煙草專賣管理工作提出了更高的要求和嚴(yán)峻的考驗(yàn)。基層煙草專賣管理部門如何解決存在的突出問題，如何進(jìn)一步強(qiáng)化行政管理和行政執(zhí)法主體職能，充分發(fā)揮好職能作用；如何進(jìn)一步提升市場稽查效果，切實(shí)維護(hù)轄區(qū)市場秩序等成為了基層煙草專賣管理部門的中心工作。

　　隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和《煙草控制框架公約》履行，煙草行業(yè)面臨的壓力日益增大。基層煙草專賣管理部門是執(zhí)行煙草專賣制度的最前沿單位，其職責(zé)既要面向行業(yè)內(nèi)部做好專賣監(jiān)管與服務(wù)，又要面向零售戶和消費(fèi)者做好市場監(jiān)管與服務(wù)。因此，如何加強(qiáng)基層煙草專賣管理建設(shè)，顯得尤為重要和意義深遠(yuǎn)。

　　一、當(dāng)前基層專賣管理工作存在的問題

　　（一）卷煙市場供需矛盾日益突出，加大了專賣管理工作的壓力。

　　當(dāng)前，從對(duì)專賣管理工作進(jìn)行內(nèi)部督查工作情況分析，由于煙草批發(fā)企業(yè)低檔次卷煙短缺、暢銷卷煙品種斷檔，降低了低檔卷煙的市場供應(yīng)，使這部分市場逐步萎縮。卷煙市場出現(xiàn)供需矛盾的客觀因素，給制假、售假和販非者提供了可乘之機(jī)，尤其在管理相對(duì)薄弱的農(nóng)村市場，消費(fèi)者沒有提高卷煙消費(fèi)檔次的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，低檔次“假私非煙”屢打?qū)椰F(xiàn)，屢禁不止，不僅廣大人民群眾的利益得不到保障，而且對(duì)國家的財(cái)政收入也造成了很大的損失，無形中加大了專賣管理工作的壓力。

　　（二）無證經(jīng)營現(xiàn)象屢禁不止，已成為非渠道卷煙的主要銷售終端。

　　基層專賣管理部門對(duì)無證戶管理行政執(zhí)法能力有限，在對(duì)無證戶管理過程中存在以下困難：一是監(jiān)管難。無證戶存在的量大、分布區(qū)域廣、地理環(huán)境特殊，因而其負(fù)面的影響也是非常的大。要想對(duì)其進(jìn)行有效管理，勢必要投入大量的人力、物力才能有所成效，而無證經(jīng)營卷煙的隊(duì)伍中，有相當(dāng)一部分是屬于下崗工人及弱勢群體人員，因其所處環(huán)境的特殊性，不僅加大了日常市場管理的難度，而且一旦操作不好，很容易影響執(zhí)法形象。二是查處難。由于中隊(duì)稽查員日常加強(qiáng)了對(duì)煙草專賣法律、法規(guī)的宣傳，使得大部分無證戶對(duì)煙草專賣法律法規(guī)有一定的了解，無證經(jīng)營者隱蔽性較強(qiáng)，在無證經(jīng)營卷煙時(shí)不會(huì)公開擺賣，有的農(nóng)村的“家中店”無證經(jīng)營卷煙和一些特殊業(yè)態(tài)的無證戶，從而無法界定經(jīng)營場所和生活場所，以上現(xiàn)象均給查處帶來了一定難度。有的無證戶甚至以“不是我們不辦證，而是你們煙草不給辦”為借口抵制稽查人員的查處。三是取證難。有的部門通過加強(qiáng)對(duì)銷售大戶的管理，進(jìn)而從無證戶的進(jìn)貨渠道上來遏制無證經(jīng)營，但近兩年來，渭源轄區(qū)內(nèi)無證戶基本不從銷售大戶處購進(jìn)卷煙，二是多渠道購進(jìn)非法流通的低價(jià)位省產(chǎn)卷煙進(jìn)行銷售，甚至?xí)l包上的32位噴碼剪掉或者直接拆零銷售，造成其貨源供應(yīng)商難以追蹤和取證，而這部分無證戶也就逐漸成為了非渠道卷煙的銷售終端。

　　（三）消費(fèi)者和卷煙零售戶法律意識(shí)淡薄，致使專賣管理工作處于被動(dòng)局面。

　　雖然近年來縣級(jí)煙草專賣管理部門在煙草法律法規(guī)宣傳方面做了大量工作，消費(fèi)者和卷煙零售戶的專賣法律法規(guī)意識(shí)逐漸增強(qiáng)。但我們必須看到，專賣管理工作面對(duì)的是不同年齡結(jié)構(gòu)、文化層次、性格心態(tài)、思想觀念和經(jīng)營方式的卷煙零售戶，他們對(duì)誠信守法經(jīng)營的認(rèn)知程度有深有淺，煙草專賣政策法規(guī)沒有真正成為廣大卷煙零售戶經(jīng)營行為的基本準(zhǔn)則，在執(zhí)法過程中難以得到一些群眾的理解和支持。目前，一部分卷煙零售戶礙于情面或者不管閑事，都本著“我不違法，其他人違不違法我也不管”的心態(tài)，知道違法經(jīng)營行為也不檢舉，管理部門難以及時(shí)有效掌握違法經(jīng)營信息。

　　（四）專賣隊(duì)伍建設(shè)滯后，執(zhí)法崗位人手不足。

　　一是由于煙草行業(yè)是專賣專營體制，是一個(gè)較為特殊的行業(yè)，煙草人長期生存在壟斷的環(huán)境里，經(jīng)濟(jì)收入較為穩(wěn)定，受外部沖擊和影響較小，造成部分人員有較強(qiáng)的安穩(wěn)思想，缺乏必要的危機(jī)感，同時(shí)，多數(shù)基層專賣管理人員習(xí)慣于既有程序的常規(guī)煙草稽查工作，形成了行政執(zhí)法較為強(qiáng)勢的工作思維，缺少競爭意識(shí)。二是煙草行政執(zhí)法的專業(yè)性在一定層面上影響到了執(zhí)法人員知識(shí)結(jié)構(gòu)的單一性，局限于本職工作的知識(shí)，加之受體制的影響，一部分執(zhí)法人員文化程度偏低，且總體素質(zhì)不高，后續(xù)學(xué)習(xí)情況參差不齊，特別是一線專賣人員年齡結(jié)構(gòu)偏大，文化程度很低，在文化知識(shí)、法律素養(yǎng)、執(zhí)法技能等與行業(yè)發(fā)展要求有一定距離。三是縣級(jí)局執(zhí)法崗位人員空缺現(xiàn)象長期存在，人手不足，精干力量更是少之又少，影響了縣局專賣執(zhí)法水平和依法行政管理職能的發(fā)揮。

　　二、全面強(qiáng)化基層專賣管理工作的對(duì)策

　　（一）要著力提升監(jiān)管效率。要積極探索實(shí)施分類管理以及以“信息分析、制訂計(jì)劃、市場檢查、問題處理”四個(gè)步驟為主線的APCD差異化日常監(jiān)管方法，實(shí)現(xiàn)由過去的常態(tài)化普查向更有針對(duì)性的重點(diǎn)檢查的轉(zhuǎn)變。要按照“分類管理、錯(cuò)位檢查、有的放矢、提升效能”的思路，改變固定監(jiān)管模式，有效解決下班后的市場監(jiān)管盲區(qū)，嚴(yán)厲打擊無證經(jīng)營和卷煙非法流通行為。要培養(yǎng)稽查人員分析信息、獲取有價(jià)值線索的能力。通過對(duì)零售戶的合理定量、常態(tài)銷量、正常銷售結(jié)構(gòu)等專銷信息的精細(xì)分析，科學(xué)研判，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)異常信息，并帶著這些問題去查驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)從過去“到市場上找問題”向“帶著問題的線索上市場”轉(zhuǎn)變，花大力氣專門檢查有違法嫌疑的對(duì)象，盡最大程度減少對(duì)合法戶的打擾。

　　（二）要著力提升違法經(jīng)營打擊力度。要切實(shí)加強(qiáng)車站、物流場所、娛樂場所等重點(diǎn)地點(diǎn)的檢查，防止出現(xiàn)市場監(jiān)管盲點(diǎn)。在五一、中秋國慶、元旦春節(jié)等時(shí)段，適時(shí)組織開展專項(xiàng)整治行動(dòng)，全年組織開展3-4次專項(xiàng)整治行動(dòng)，有效遏制涉煙違法活動(dòng)高發(fā)勢頭，努力維護(hù)市場秩序穩(wěn)定和卷煙市場價(jià)格平穩(wěn)。要從講政治、講大局、講責(zé)任的高度，把“天價(jià)煙”治理工作作為當(dāng)前乃至今后一段時(shí)間專賣各項(xiàng)工作的重中之重，進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格考核，長效管理。要通過互查與暗訪相結(jié)合的方法，對(duì)車站、“樓堂館所”、娛樂場所等重點(diǎn)區(qū)域和煙酒店等重點(diǎn)客戶開展專項(xiàng)整治，堅(jiān)決遏制賣“天價(jià)”現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)卷煙市場秩序和行業(yè)良好形象。

　　（三）完善情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，拓寬案件來源，進(jìn)一步加大打假破網(wǎng)工作力度。

　　一是要堅(jiān)持完善情報(bào)信息舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)。要以信息點(diǎn)建設(shè)為基礎(chǔ)，以誠信卷煙零售戶為依托，在社會(huì)各階層和不同消費(fèi)群體中大力發(fā)展卷煙打假信息員、聯(lián)絡(luò)員，切實(shí)形成縱向到底、橫向到邊的卷煙打假信息網(wǎng)絡(luò)。要在積極推進(jìn)零售市場監(jiān)管模式轉(zhuǎn)化，提升市場監(jiān)管效率和市場監(jiān)管人員能力水平的基礎(chǔ)上，注重通過市場檢查發(fā)現(xiàn)案件線索，改變網(wǎng)絡(luò)案件主要依靠舉報(bào)的被動(dòng)局面。要把與公、檢、法的執(zhí)法協(xié)作作為深入推進(jìn)卷煙打假工作的基本手段和根本保障進(jìn)一步抓緊抓好。

　　二是堅(jiān)持重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)整治，繼續(xù)鞏固監(jiān)管陣地。假煙流入轄區(qū)離不開運(yùn)輸、物流等環(huán)節(jié)。要在物流領(lǐng)域監(jiān)管方面有所突破，繼續(xù)加強(qiáng)與公安交警部門、交通運(yùn)輸部門的合作，建立健全“信息互通、優(yōu)勢互補(bǔ)、資源互用、合作有力”的物流領(lǐng)域涉煙監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，用足用好政策法規(guī)，在相互配合中找到各自優(yōu)勢，集中力量，找準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)施重點(diǎn)管理。尤其要在互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)涉煙監(jiān)管環(huán)節(jié)，聯(lián)合公安部門積極開展互聯(lián)網(wǎng)非法涉煙信息的分析排查，從中挖掘有價(jià)值線索，有效推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)涉煙案件查辦工作。

　　三是繼續(xù)鞏固多部門參與的卷煙聯(lián)合打假工作機(jī)制。要堅(jiān)持卷煙聯(lián)合打假聯(lián)席會(huì)制度，定期召開公、檢、法、工商、質(zhì)監(jiān)、煙草多部門座談會(huì)。要組織以新頒布的《行政強(qiáng)制法》、《刑事訴訟法》為主題的研討會(huì)，研究卷煙聯(lián)合打假的新策略。要定期召開案件偵破研討會(huì)，共同分析研究案件中出現(xiàn)的新問題。同時(shí)要加強(qiáng)執(zhí)法資源的整合，充分運(yùn)用“兩高”《司法解釋》和工商、質(zhì)監(jiān)、公安、煙草四部門聯(lián)合打假的新機(jī)制，為卷煙打假綜合治理創(chuàng)造有利條件。要充分發(fā)揮公安、檢察院、法院對(duì)制售假煙活動(dòng)的法律制裁威力，工商、質(zhì)監(jiān)部門的市場管理職能，鞏固各職能部門通力合作、齊抓共管的卷煙打假工作格局。

　　（四）加強(qiáng)對(duì)卷煙零售戶的培育力度，全力營造平穩(wěn)有序的執(zhí)法環(huán)境。

　　煙草企業(yè)的發(fā)展不僅要依靠專賣管理的維護(hù)，更重要的是靠零售戶和消費(fèi)者的支持。零售戶法制觀念、法律意識(shí)淡薄，必然出現(xiàn)有法不依、違法經(jīng)營的現(xiàn)象，甚至產(chǎn)生暴力抗法事件。因此，積極培育誠信、忠誠的零售戶是新形勢下提升專賣管理工作的有效途徑。首先，在抓好對(duì)零售戶依法管理，規(guī)范其經(jīng)營行為的基礎(chǔ)上，要切實(shí)做好《煙草專賣法》的宣傳教育，提高零售戶遵紀(jì)守法的自覺性，主動(dòng)做市場經(jīng)營秩序的監(jiān)管者和維護(hù)者。其次，加強(qiáng)對(duì)零售戶實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的教育培訓(xùn)，竭力提高卷煙零售戶的經(jīng)營能力和管理能力水平，加大服務(wù)、團(tuán)結(jié)、合作的力度，力爭多提供全方位的服務(wù)，不斷擴(kuò)大其利益空間，實(shí)現(xiàn)雙贏，使之成為卷煙銷售網(wǎng)絡(luò)的忠實(shí)建設(shè)者，努力提高其對(duì)煙草企業(yè)的依存度和忠誠度，為專賣管理工作創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。

　　（五）突出重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)無證戶的監(jiān)管。一是以宣傳教育和行政處罰相結(jié)合，采取對(duì)無證戶首次輕微違規(guī)不處罰的原則，以說服教育為主，并對(duì)當(dāng)事人的每次違規(guī)行為進(jìn)行記錄，當(dāng)事人予以簽字，要求無證戶做出承諾如有違規(guī)可進(jìn)行相應(yīng)處罰；二是日常檢查對(duì)已查處過的無證戶實(shí)行回頭看檢查，以防止“死灰復(fù)燃”，逐步加大對(duì)無證戶的監(jiān)管力度，針對(duì)農(nóng)村山區(qū)的自然環(huán)境特點(diǎn)和農(nóng)忙時(shí)節(jié)的特殊性，應(yīng)設(shè)定特殊工作流程和運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理形式的靈活性、多樣性、便捷性和實(shí)用性；三是聯(lián)合公安、工商等部