煙草在線專稿　　近年來，隨著煙草行業改革的不斷深入，國家局旗幟鮮明地提出，全行業要牢固樹立“國家利益至上、消費者利益至上”的共同價值觀，切實維護國家利益和消費者利益，這給煙草專賣管理工作提出了更高的要求和嚴峻的考驗。基層煙草專賣管理部門如何解決存在的突出問題，如何進一步強化行政管理和行政執法主體職能，充分發揮好職能作用；如何進一步提升市場稽查效果，切實維護轄區市場秩序等成為了基層煙草專賣管理部門的中心工作。

　　隨著社會主義市場經濟體制不斷完善和《煙草控制框架公約》履行，煙草行業面臨的壓力日益增大。基層煙草專賣管理部門是執行煙草專賣制度的最前沿單位，其職責既要面向行業內部做好專賣監管與服務，又要面向零售戶和消費者做好市場監管與服務。因此，如何加強基層煙草專賣管理建設，顯得尤為重要和意義深遠。

　　一、當前基層專賣管理工作存在的問題

　　（一）卷煙市場供需矛盾日益突出，加大了專賣管理工作的壓力。

　　當前，從對專賣管理工作進行內部督查工作情況分析，由于煙草批發企業低檔次卷煙短缺、暢銷卷煙品種斷檔，降低了低檔卷煙的市場供應，使這部分市場逐步萎縮。卷煙市場出現供需矛盾的客觀因素，給制假、售假和販非者提供了可乘之機，尤其在管理相對薄弱的農村市場，消費者沒有提高卷煙消費檔次的經濟基礎，低檔次“假私非煙”屢打屢現，屢禁不止，不僅廣大人民群眾的利益得不到保障，而且對國家的財政收入也造成了很大的損失，無形中加大了專賣管理工作的壓力。

　　（二）無證經營現象屢禁不止，已成為非渠道卷煙的主要銷售終端。

　　基層專賣管理部門對無證戶管理行政執法能力有限，在對無證戶管理過程中存在以下困難：一是監管難。無證戶存在的量大、分布區域廣、地理環境特殊，因而其負面的影響也是非常的大。要想對其進行有效管理，勢必要投入大量的人力、物力才能有所成效，而無證經營卷煙的隊伍中，有相當一部分是屬于下崗工人及弱勢群體人員，因其所處環境的特殊性，不僅加大了日常市場管理的難度，而且一旦操作不好，很容易影響執法形象。二是查處難。由于中隊稽查員日常加強了對煙草專賣法律、法規的宣傳，使得大部分無證戶對煙草專賣法律法規有一定的了解，無證經營者隱蔽性較強，在無證經營卷煙時不會公開擺賣，有的農村的“家中店”無證經營卷煙和一些特殊業態的無證戶，從而無法界定經營場所和生活場所，以上現象均給查處帶來了一定難度。有的無證戶甚至以“不是我們不辦證，而是你們煙草不給辦”為借口抵制稽查人員的查處。三是取證難。有的部門通過加強對銷售大戶的管理，進而從無證戶的進貨渠道上來遏制無證經營，但近兩年來，渭源轄區內無證戶基本不從銷售大戶處購進卷煙，二是多渠道購進非法流通的低價位省產卷煙進行銷售，甚至會將條包上的32位噴碼剪掉或者直接拆零銷售，造成其貨源供應商難以追蹤和取證，而這部分無證戶也就逐漸成為了非渠道卷煙的銷售終端。

　　（三）消費者和卷煙零售戶法律意識淡薄，致使專賣管理工作處于被動局面。

　　雖然近年來縣級煙草專賣管理部門在煙草法律法規宣傳方面做了大量工作，消費者和卷煙零售戶的專賣法律法規意識逐漸增強。但我們必須看到，專賣管理工作面對的是不同年齡結構、文化層次、性格心態、思想觀念和經營方式的卷煙零售戶，他們對誠信守法經營的認知程度有深有淺，煙草專賣政策法規沒有真正成為廣大卷煙零售戶經營行為的基本準則，在執法過程中難以得到一些群眾的理解和支持。目前，一部分卷煙零售戶礙于情面或者不管閑事，都本著“我不違法，其他人違不違法我也不管”的心態，知道違法經營行為也不檢舉，管理部門難以及時有效掌握違法經營信息。

　　（四）專賣隊伍建設滯后，執法崗位人手不足。

　　一是由于煙草行業是專賣專營體制，是一個較為特殊的行業，煙草人長期生存在壟斷的環境里，經濟收入較為穩定，受外部沖擊和影響較小，造成部分人員有較強的安穩思想，缺乏必要的危機感，同時，多數基層專賣管理人員習慣于既有程序的常規煙草稽查工作，形成了行政執法較為強勢的工作思維，缺少競爭意識。二是煙草行政執法的專業性在一定層面上影響到了執法人員知識結構的單一性，局限于本職工作的知識，加之受體制的影響，一部分執法人員文化程度偏低，且總體素質不高，后續學習情況參差不齊，特別是一線專賣人員年齡結構偏大，文化程度很低，在文化知識、法律素養、執法技能等與行業發展要求有一定距離。三是縣級局執法崗位人員空缺現象長期存在，人手不足，精干力量更是少之又少，影響了縣局專賣執法水平和依法行政管理職能的發揮。

　　二、全面強化基層專賣管理工作的對策

　　（一）要著力提升監管效率。要積極探索實施分類管理以及以“信息分析、制訂計劃、市場檢查、問題處理”四個步驟為主線的APCD差異化日常監管方法，實現由過去的常態化普查向更有針對性的重點檢查的轉變。要按照“分類管理、錯位檢查、有的放矢、提升效能”的思路，改變固定監管模式，有效解決下班后的市場監管盲區，嚴厲打擊無證經營和卷煙非法流通行為。要培養稽查人員分析信息、獲取有價值線索的能力。通過對零售戶的合理定量、常態銷量、正常銷售結構等專銷信息的精細分析，科學研判，主動發現異常信息，并帶著這些問題去查驗，實現從過去“到市場上找問題”向“帶著問題的線索上市場”轉變，花大力氣專門檢查有違法嫌疑的對象，盡最大程度減少對合法戶的打擾。

　　（二）要著力提升違法經營打擊力度。要切實加強車站、物流場所、娛樂場所等重點地點的檢查，防止出現市場監管盲點。在五一、中秋國慶、元旦春節等時段，適時組織開展專項整治行動，全年組織開展3-4次專項整治行動，有效遏制涉煙違法活動高發勢頭，努力維護市場秩序穩定和卷煙市場價格平穩。要從講政治、講大局、講責任的高度，把“天價煙”治理工作作為當前乃至今后一段時間專賣各項工作的重中之重，進一步落實責任，嚴格考核，長效管理。要通過互查與暗訪相結合的方法，對車站、“樓堂館所”、娛樂場所等重點區域和煙酒店等重點客戶開展專項整治，堅決遏制賣“天價”現象，切實維護卷煙市場秩序和行業良好形象。

　　（三）完善情報網絡，拓寬案件來源，進一步加大打假破網工作力度。

　　一是要堅持完善情報信息舉報網絡。要以信息點建設為基礎，以誠信卷煙零售戶為依托，在社會各階層和不同消費群體中大力發展卷煙打假信息員、聯絡員，切實形成縱向到底、橫向到邊的卷煙打假信息網絡。要在積極推進零售市場監管模式轉化，提升市場監管效率和市場監管人員能力水平的基礎上，注重通過市場檢查發現案件線索，改變網絡案件主要依靠舉報的被動局面。要把與公、檢、法的執法協作作為深入推進卷煙打假工作的基本手段和根本保障進一步抓緊抓好。

　　二是堅持重點領域重點整治，繼續鞏固監管陣地。假煙流入轄區離不開運輸、物流等環節。要在物流領域監管方面有所突破，繼續加強與公安交警部門、交通運輸部門的合作，建立健全“信息互通、優勢互補、資源互用、合作有力”的物流領域涉煙監管協作機制，用足用好政策法規，在相互配合中找到各自優勢，集中力量，找準關鍵環節，實施重點管理。尤其要在互聯網等現代信息網絡涉煙監管環節，聯合公安部門積極開展互聯網非法涉煙信息的分析排查，從中挖掘有價值線索，有效推進互聯網涉煙案件查辦工作。

　　三是繼續鞏固多部門參與的卷煙聯合打假工作機制。要堅持卷煙聯合打假聯席會制度，定期召開公、檢、法、工商、質監、煙草多部門座談會。要組織以新頒布的《行政強制法》、《刑事訴訟法》為主題的研討會，研究卷煙聯合打假的新策略。要定期召開案件偵破研討會，共同分析研究案件中出現的新問題。同時要加強執法資源的整合，充分運用“兩高”《司法解釋》和工商、質監、公安、煙草四部門聯合打假的新機制，為卷煙打假綜合治理創造有利條件。要充分發揮公安、檢察院、法院對制售假煙活動的法律制裁威力，工商、質監部門的市場管理職能，鞏固各職能部門通力合作、齊抓共管的卷煙打假工作格局。

　　（四）加強對卷煙零售戶的培育力度，全力營造平穩有序的執法環境。

　　煙草企業的發展不僅要依靠專賣管理的維護，更重要的是靠零售戶和消費者的支持。零售戶法制觀念、法律意識淡薄，必然出現有法不依、違法經營的現象，甚至產生暴力抗法事件。因此，積極培育誠信、忠誠的零售戶是新形勢下提升專賣管理工作的有效途徑。首先，在抓好對零售戶依法管理，規范其經營行為的基礎上，要切實做好《煙草專賣法》的宣傳教育，提高零售戶遵紀守法的自覺性，主動做市場經營秩序的監管者和維護者。其次，加強對零售戶實施標準化、制度化、規范化、科學化的教育培訓，竭力提高卷煙零售戶的經營能力和管理能力水平，加大服務、團結、合作的力度，力爭多提供全方位的服務，不斷擴大其利益空間，實現雙贏，使之成為卷煙銷售網絡的忠實建設者，努力提高其對煙草企業的依存度和忠誠度，為專賣管理工作創造良好的執法環境。

　　（五）突出重點，加強對無證戶的監管。一是以宣傳教育和行政處罰相結合，采取對無證戶首次輕微違規不處罰的原則，以說服教育為主，并對當事人的每次違規行為進行記錄，當事人予以簽字，要求無證戶做出承諾如有違規可進行相應處罰；二是日常檢查對已查處過的無證戶實行回頭看檢查，以防止“死灰復燃”，逐步加大對無證戶的監管力度，針對農村山區的自然環境特點和農忙時節的特殊性，應設定特殊工作流程和運行模式，實現監督管理形式的靈活性、多樣性、便捷性和實用性；三是聯合公安、工商等部