煙草在線隴南消息　　[摘要]：為了確保甘肅隴南煙葉基礎設施建設規(guī)范順利進行，本文通過對隴南近幾年來煙葉基礎設施建設的回顧，分析了當前隴南煙葉基礎設施建設中存在的突出問題，提出了加快建設的對策。

　　[關鍵詞]：隴南；煙葉；基礎設施；問題與對策　

　　甘肅隴南自2005年開始啟動煙葉基礎設施建設項目以來，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，對項目實施中存在的突出問題體驗深刻。煙葉基礎設施建設程序復雜，涉及面廣，從行業(yè)內部的立項、審批等前期決策到項目的設計、招標、施工、監(jiān)理、審計、驗收、工程檔案資料整理移交等，每個環(huán)節(jié)均影響著項目實施與效益的發(fā)揮。煙葉生產基礎設施建設項目的設計、招標、施工、監(jiān)理、審計等環(huán)節(jié)均有國家的相關標準可依，各操作流程已經(jīng)發(fā)展成熟，只要加強監(jiān)管、按規(guī)執(zhí)行，項目的實施可順利進行，并及時產生效益^[1]。影響項目實施的主要因素在于行業(yè)對項目的立項與批復的及時和銜接，行業(yè)內基礎設施管理人員的充實及組織機構的有效性，項目所在地的自然條件三個方面。近幾年，該三個方面在隴南煙葉生產基礎設施建設中存在不利影響。因此，筆者對隴南煙葉生產基礎設施建設項目的實施進行了剖析，從而提出解決問題的思路，試圖為隴南煙葉生產基礎設施建設工作的推進提供參考。

　　一、隴南煙葉生產基礎設施建設項目概況

　　2005年至2011年，隴南煙葉生產基礎設施建設累計投入資金4700多萬元，建成煙葉生產基礎設施工程1682個，其中修建集雨水窖747個、蓄水池49座、塘壩39座、水井34口、引水管道102千米、農田道路20千米、煙葉密集烤房787座、煙葉烘烤工場2個、育苗場2個。涉及工程標段43個，設計單位5家、施工企業(yè)18家，監(jiān)理單位3家、招標代理單位3家，審計單位2家。

　　二、項目實施中存在的問題

　　（一）行業(yè)內項目立項批復與預算批復未及時銜接

　　2005年至2006年，國家煙草專賣局啟動煙葉生產基礎設施項目，初步探索了煙葉生產基礎設施項目的實施工作，但對行業(yè)內資金補貼的規(guī)范及施工管理的流程尚未形成比較完善的規(guī)章制度。2007年-2011年，國家煙草專賣局、甘肅省煙草專賣局根據(jù)全國、全省各煙葉產區(qū)基礎設施建設探索情況，逐步建章立制，完善了各環(huán)節(jié)的管理制度，進一步規(guī)范了項目實施和資金補貼支付的操作流程，降低了項目操作的風險。但在項目的立項批復及預算上報批復上仍然存在著及時性與銜接性問題，需要進一步改進。

　　表1　不同年份項目立項批復與預算上報批復時間

　　由表1看出，2007年項目立項批復時間不夠及時，項目上報后3個月才予以批復，預算批復已是第二年。2007、2008、2009三個年度的項目預算未納入企業(yè)預算統(tǒng)一管理，工程預算編制后單獨申請、批復，沒有與企業(yè)綜合預算同步。對此，雖然更加切合項目實施的實際，項目立項批復與項目預算上報批復先后順序合理，但從立項到預算批復時間跨度過長，且2008、2009年預算的批復已是當年7月份，按照國家招投標辦法相關規(guī)定，資金未落實前不得進行招投標，再加以隴南地區(qū)7-10月降雨較多，11月-12月已進入冬季，從而影響了施工。因此，兩個年度的項目當年內均未完成。

　　2010、2011年度，項目的立項上報批復時間與項目預算上報批復時間順序不合理。按照有關項目管理規(guī)定，應該是先立項，立項批復后進行圖紙設計及編制造價預算，然后上報預算，預算批復后方可進行招標施工^[2]。而2010、2011兩個年度的立項與預算基本是同時

　　上報，而且在順序上立項批復在后，預算批復在前，違背了項目實施的規(guī)律。分析原因，主要是國家煙草專賣局、甘肅省煙草專賣局將項目預算納入企業(yè)預算統(tǒng)一管理后，沒有做好項目管理配套調整的銜接，從而導致項目資金管理辦法與項目實施管理辦法相矛盾。甘肅省煙草行業(yè)煙葉生產基礎設施建設項目實施管理辦法修訂后的第十五條規(guī)定：項目年度實施計劃和補貼資金預算分兩次上報，每年10月31日前，市局（公司）上報下一年度項目實施計劃，經(jīng)省局（公司）審核后，于當年11月30日前上報國家局，國家局將在次年1月底前下達批復計劃。甘肅省煙草局轉發(fā)的國家煙草專賣局煙葉生產基礎設施建設項目資金管理辦法第十二條規(guī)定：項目資金實行預算管理，省級煙草公司要對項目資金制訂具體預算管理辦法并納入煙草企業(yè)的年度預算管理，嚴格按程序申報、審批，下年度預算于上年度11月底前上報。對比可看出，項目管理辦法規(guī)定立項批復的時間為下一年度1月底，資金管理辦法規(guī)定預算上報時間為上年度11月底前，即立項尚未批復前，已要求上報預算，違背了項目實施的規(guī)律，產生了制度矛盾，從根本上影響著項目的規(guī)范實施。

　　（二）項目實施時期的當?shù)靥鞖鈼l件不利

　　隴南自2005年啟動煙葉生產基礎設施建設以來，一直受當?shù)刈匀粭l件的制約，特別是雨季對施工進度產生較大影響。

　　由圖1可看出，在隴南成縣、徽縣、兩當縣煙葉生產基礎設施項目區(qū)，降雨量主要集中在5-10月份[3]，在此時期實施煙葉生產基礎設施建設，由于陰雨天氣較多，對施工進度影響較大。近幾年6-8月份降雨量最高，降雨天氣頻繁，特大暴雨洪澇災害頻繁發(fā)生，導致工程建設無法進行。在降雨量較少的1-3月份、11-12月份，由于低溫冰凍，施工時需要采取防凍措施，施工困難較大。

　　由表1和圖1對比可看出，2008、2009兩個年度項目預算的批復時間為7月份，處于隴南降雨量最高的時期，需等到10月份才能正常施工。2010、2011兩個年度立項批復時間為3月下旬，通過公開招標，施工單位4月上旬進駐施工現(xiàn)場，至5月底前僅有1個月的正常施工時間。因此，降雨對施工進度產生較嚴重的影響，是造成當年度工程項目不能順利竣工的因素之一。

　　（三）項目建設的組織管理問題

　　自2005年隴南煙葉生產基礎設施項目啟動至今，尚未形成一支專職項目建設隊伍，各產煙縣僅由一名煙葉生產技術員兼任基礎設施管理人員，在煙葉生產繁忙季節(jié)，工程監(jiān)管常出現(xiàn)空位現(xiàn)象，造成各種工程質量問題。雖然市縣均成立了煙葉基礎設施建設領導小組和項目組，但組織機構的有效性較差，在項目實施中沒有發(fā)揮作用。

　　表2　隴南煙葉生產基礎設施建設管理人員情況

　　由表2可看出，隴南全市煙葉生產基礎設施建設管理員僅有4人，目前均為兼職，管理人員文化素質偏低，且均為非工程技術相關專業(yè)。同時，在施工期間沒有甲方代表進駐施工現(xiàn)場。由此可見，在項目建設過程中因管理隊伍力量薄弱，動態(tài)跟蹤管理欠缺，導致工程項目實施質量、進度出現(xiàn)各種問題，造成項目實施前欠預防、實施過程中欠跟蹤、實施后忙整改的不良現(xiàn)象。

　　三、對策及建議

　　（一）修訂制度，規(guī)范流程。對于項目資金管理與項目實施管理不配套的規(guī)章制度進行梳理和修訂，進一步規(guī)范流程。

　　（二）提前設計，強化決策。對項目立項請示到預算批復時間跨度長的問題，項目的可行性論證及初步設計等要提早準備，及時立報，上一級單位要進一步強化決策，確保批復的及時性和銜接性。

　　（三）結合實際，優(yōu)化工期。依據(jù)隴南項目區(qū)降雨量的時間分布特征，施工合同約定的工期要避免與雨季沖突，以免造成停工期間的各項損失特別是自然災害帶來的損失。

　　（四）充實隊伍，加強監(jiān)管。要進一步加強基礎設施管理隊伍力量建設，每個項目區(qū)要確保有1-2名專職人員，深入施工現(xiàn)場，加強監(jiān)管，保證工程質量。

　　（五）強化職業(yè)培訓，提高管理水平^[4]。面對基礎設施管理人員專業(yè)技術水平及文化素質偏低的現(xiàn)狀，今后要結合實踐加強對工程管理理論知識的培訓，以提高項目管理水平。

　　煙草行業(yè)的煙葉基礎設施建設工作，是一項全新的事業(yè)，涉及面廣，程序復雜，沒有現(xiàn)成的模式和可供借鑒的先例，需要不斷的探索，更需要的是求真務實，與時俱進。在實施過程中，應對基礎設施建設工作的艱巨性、復雜性、科學性要有清醒的認識。

　　參考文獻

　　[1]　肖衛(wèi)華.煙葉基礎設施建設中有關問題探討[J].經(jīng)濟研究導刊，2010，（12）：6.

　　[2]　閻文周，任智華.《工程項目管理實務》[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2001：41-42.

　　[3]　劉衛(wèi)等.隴南統(tǒng)計年鑒.

　　[4]　任佳.煙水配套工程建設與管理工作的探討[J].水利技術監(jiān)督，2008，（2）：5.